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藥品審批困局：從“大躍進”到“大塞車”

中國藥品上市通行證制度，實施已十余年，卻從最初的“大躍進”陡然轉入近年的“大塞車”。

在現實語境中，藥品評審這項專業性極強的工作，卻揉搓於地方經濟、企業發展與廣大病患和各種灰色利益之間。如今，藥監部門正試圖重新改革。

“拿批準文號 就得等16年”

“以目前的審評速度，中國患者要吃上已經研發好的藥，光拿批準文號就得等16年”，程增江對南方周末記者稱，“實在太慢了！”

程是一家藥品研發機構的負責人。

類似對審評效率的不滿，在藥品行業是一個公開的話題。年初的全國兩會上，擁有人大代表或政協委員身份的多位醫藥企業代表向藥監部門施壓，要求藥品審評部門提高審評效率的意見、建議得到了全國人大的重視，被當作18個重點建議，責成食藥總局協同有關部門辦理。

一些企業甚至用更為激烈的“實名舉報”方式，上書國務院。2014年7月份，河南鄉村醫生馬文芳和河南依生藥業有限公司董事長張譯就曾實名舉報食藥總局瀆職，稱其在依生藥業某個產品的審批上，拖延過久而未給出明確審批結論。

“中國的醫藥市場，正飽受監管問題和審批效率低下的困擾”，11月11日下午，禮來制藥首席執行官李勵達（John C. Lechleiter）在亞太經合組織（APEC）工商領導人峰會上公開說。

食藥總局顯然已感到壓力。10月份以來，兩次公開提出改革現行藥品審批制度。

一次是在10月24日，食藥總局黨組學習傳達十八屆四中全會的會議上，提出將加快目前審評審批制度的改革。

更早的一次則是在10月9日，“十二屆人大二次會議重點建議辦理工作座談會”在食藥總局召開，主管副局長吳湞和註冊司司長王立豐出面，對人大代表的質疑作出回應，並在官網上公布了相關消息。這是食藥總局少有的對此問題的一次公開回應。

南方周末向與會者了解，會議開了兩個多小時，參會的還有中編辦、發改委、財政部等政府機關。

“談了下一步的改革思路，”一位參會的醫藥界全國人大代表對南方周末記者稱，“但看起來人依舊是難點”。

中國的藥品入市審批之責，由食藥總局承擔，具體則落在藥品審評中心身上。這個食藥總局直屬的事業部門，在方案上的編制人數是120人。

“事實上長期以來只批了50個，最近中編辦才把另外70個編制補上。”上述參會的醫藥企業負責人稱。120人中，還包括若幹行政性崗位，“真正進行審評的業務人員，只有70人左右”。

不僅人員受到編制限制難以增加，由於工作壓力大，薪酬待遇不及行業有誘惑力，藥品審評中心還在面臨人員流失的窘境。據南方周末記者了解，今年以來，藥審中心已有多名審評人員離職。

在藥品審評這個極度依賴審評員能力和素質的崗位上，審評人員數與近萬件排隊申請形成的反差，是各方都承認的難點所在。

“急行軍”突然慢下來

除了人太少，藥品評審慢也另有原因。

一位醫藥企業負責人向南方周末記者透露，前兩天，食藥總局一位領導去了其所在公司，該負責人專門詢問了審評速度的問題，“從回複來看，我覺得食藥監局已經感受到了壓力，但情願被人罵慢，也不願意犯錯誤。”

“拖著的理由很多，速辦卻可能存在風險”，江蘇省南通市藥監局副局長繆寶迎也對南方周末記者稱。審批慢的一個原因，是部分藥品註冊人員在反腐形勢下的謹慎應對，認為“批了會犯錯，不批或慢批更安全”。

由國家食藥總局承擔藥品入市前的審評之責，在中國不過十余年時間。“國藥準字”的藥品上市通行證，在2001年藥監局成立後才開始正式頒發。

成立之初，為解決藥品市場供應不足的問題，鼓勵產業發展，藥品審評部門“快”字當頭，在幾年的時間里，批出了十萬余個批號。

藥品審批急行軍，在首任國家藥監局局長鄭筱萸被查的2006年戛然而止。此後鄭以受賄649萬元以及玩忽職守兩罪並罰，被處死刑，中國藥品審批的大躍進時代結束。就在鄭筱萸被執行死刑的同一天，官方頒布新版《藥品註冊管理辦法》，藥品審批進入“慢車道”。

雖然鄭案已經過去近8年，但其對“藥品審評”機構氛圍和心理的影響，依然不可忽視。

“內部氛圍都是從嚴。”一家中外合資醫藥企業的政府事務總監對南方周末記者稱。

根據食藥總局藥品審評中心發布的報告，2013年藥品審評中心批準上市的藥品，僅有416個。在這份報告中，藥審中心承認，近三年來，在化學藥品的審評上，無論是新藥還是仿制藥，審評等待時間都在逐步延長，存在“積壓現象”。

但是，在目前醫藥研發投資火熱的背景下，近五千家醫藥企業卻深陷困局。上述醫藥界人士舉例稱，本溪是中國藥都，泰州是中國醫藥城，引進了很多企業，但批號一直拿不下來，結果不少藥廠都很難生存，土地浪費，地方GDP也受到影響。

南通市藥監局副局長繆寶迎對南方周末記者稱，低效率也間接加重了病人用藥的經濟負擔。一些國外專利藥到期後，國內本來可以立即有仿制品種上市，但由於審評周期拖延，很少能無縫對接。

審評的滯緩，還使得新的質量標準之下研發的藥品不能及時上市，市場上流通的藥品，多數還是2006年之前“大躍進”時代批的藥。

根據程增江的統計，2007年到2009年是恢複期，基本沒有新藥批出；2009年到2013年，化學藥品（包括新藥和仿制藥）的批複數量均呈直線下降趨勢，五年一共批複國產藥品文號2663個，僅占到市場上文號總量16.7萬個的不到2%。

“質量更好的藥品不能及時入市，患者也受影響”，程增江稱。

尿素為什麽瘋狂

在藥品審批滯緩的背後，重複申請和由此帶來的“卡數量”邏輯是另一個原因。

由食藥總局藥品審評中心出版的《2013年度藥品審評報告》中的數據顯示，以化學藥品（其占到申請的“大頭”）為例，在2013年新增的兩千余個申請中，已有批準文號20個以上的藥品有1039個，占比42.8％，已有批準文號10個以上的申請占比為38.4％。

從今年9月開始，其官方網站公布了《第一批過度重複藥品品種目錄》，首次提醒社會投資方和相關企業，註意評估研發風險，慎重進行投資經營決策。

企業大量重複申報，占用審評資源，是導致審評緩慢的一個原因，“同一個品種批得太多，無序競爭，市場混亂”，也是藥品審評部門官員對外公開發言中，經常提及的行業弊病。

在這樣的背景下，醫藥行業一直流傳說審批部門“卡數量”，一個品種只批三五家。但這種說法並未得到藥監部門的公開證實。

在程增江看來，這種潛規則既是計劃經濟，也有保護壟斷之嫌。“究竟需要多少家，不能食藥總局說了算，要交給市場來檢驗。”

繆寶迎則講了一個瘋狂尿素的故事：原料藥尿素實際上就是使用農用尿素（化肥）精制而成，沒什麽科技含量，工藝就幾步，成本也有限。可是，前幾年由於審批滯緩，多家藥企申報尿素原料藥生產均還在排隊，已取得原料藥文號的藥用尿素居然賣到四十多萬元一噸，是原來市場價格的十多倍。一些使用尿素作為原料的制劑如尿素乳膏、尿素維生素E乳膏等，由於無法承擔天價原料，不得不停產。

尿素的瘋狂一直持續到食藥監部門批下幾個新的文號。不過，“那個一家獨大的藥用尿素廠，那幾年賺下的銀子，只怕是個天文數字了！”

與尿素類似的文號較少的原料藥還有不少。近年來，一些廠家甚至專門收購這些稀缺文號，再大幅擡高原料價格。

繆寶迎認為，藥監部門的延遲審批，客觀上對藥品市場的混亂起了助紂為虐的作用。

藥監部門一心通過審評的指揮棒調整產業結構，但企業和市場卻自有其生存邏輯。

在中國目前仍是仿制藥大國的現實背景下，不斷開發新品種，是醫藥企業重要的利潤來源。

亞寶藥業集團董事長任武賢對南方周末記者稱，2010年新版GMP認證後，其企業增加了10個億的投資改造生產線，再加上各種成本上漲，必須不斷報批新品種才能生存下去，因為新產品毛利大。

同寫意新藥英才俱樂部理事長、中國藥品審評專家委員會委員朱訊用“三座大山、兩條大河”形容一個藥品從註冊到最終到達消費者之手要走過的路徑：藥品註冊-醫保目錄-招標采購-醫院采購-醫生處方。層層管制之後，藥品市場的競爭出現一個怪現狀：因為各個環節均要占藥品利潤，大家便搶著定高價。不合理的定價和招標機制，也使得藥企通過不停改變劑型，報批新藥來維持利潤。

在此背景下，本應以確保藥品入市的安全性和有效性為根本職責的藥品審評部門，便陷入尷尬。

灰幕下的煩惱

另外一個弊病由此而來——審評標準的不透明。

繆寶迎對南方周末記者表示，目前藥品註冊審評部門經常以紅頭文件修改規則。

審評標準的不透明，其實也是企業重複申報的一個原因——因為不知道標準，一些存在明顯缺陷的申報材料也在排隊。繆寶迎稱，“許多申報件，應該早在前期的審核中就被過濾掉。”

“美國FDA專門有一個橙皮書，就是一個仿制藥的list，某個藥可以參照誰仿，什麽標準，規則非常透明。”程增江認為，“即便我們做不到建立橙皮書制度，也要對哪些品種不批準仿制及時公示。一個仿制藥的投入，至少也在上百萬，企業就不會無謂投入了。”

審評標準摸不著頭緒，企業和審評中心之間的溝通模式，就啟動了“非正式”模式。

為了打探審評尺度，企業想出各種辦法，甚至派人守在位於北京玉淵潭南路的審評中心。

審評中心開辦的培訓班也異常火熱，這些“課外輔導班”主要講審評標準的，一年要舉辦十來次，千人規模的培訓班經常人滿為患。即使是內容很有限的藥品審評中心官網的“電子刊物”欄目，也是企業非常重視的。

關於審評標準公開的重要性，藥監部門並非不知。早在2007年新版藥品註冊管理辦法的發布會上，藥監局領導就曾在新聞發布會上公開表示，對於公開，專門有幾個條款做了規定，要公開審評事項、公開審評標準、公開審評過程和進度、公開審評結果。

然而，近7年過去了，目前食藥總局官網對審評標準的公開依舊非常有限。有一段時間在其網站曾經公開的排隊，也不知何故後來未再更新。

“食藥總局不公開審評標準，也是為了他們有一些回旋空間。”

在中國的現實里，一個對技術能力頗為倚重的藥品評審部門，卻常常受到技術之外的幹擾。一些能量大的藥企，可以調動各種資源“做工作”，這其實讓藥品評審部門也苦不堪言。

“有時候他們也很為難”，藥品評審委員會專家朱訊稱。其曾參與一個藥品的評審，是因為藥企花了大力氣公關，評審部門沒辦法，“只好找專家來否定”。

還是增加人

藥監部門顯然也感受到了壓力，近來的改革動作明顯加快。

不過，食藥總局以藥品註冊管理辦法修改草案仍未定案為由，拒絕了南方周末的采訪請求。

曾參加過食藥總局座談會的人大代表向南方周末記者透露，從會上的發言看，目前食藥總局的解決辦法，依舊是想在增加人員、提高審評收費標準和向第三方購買審評服務上做文章。

11月6日，在廣東肇慶召開的第26屆全國醫藥經濟信息發布會上，食藥總局註冊管理司副司長李茂忠談及審批制度改革，也稱將考慮在藥品審評收費上給予審評部門人力資源上的支持。

增加審評收費以擴充審評人力資源的改革思路，借鑒了FDA的經驗。美國FDA亦曾在1970年代末飽受審評效率低下的惡評，在多輪博弈後，1992年美國國會通過了《審批處方藥付費法案》（PDUFA），規定制藥商為每一份藥品申請繳納費用，用於雇用新的審評人員。法案通過後，FDA隨即新增了200名審評人員，並在日後由國會根據審評任務情況適時增加。

目前中國的藥品註冊收費，一般仿制藥不到萬元，行業內普遍認為確實“不高”。但即便企業願意繳納更高的審評費用以換取效率的提高，這些錢如何以合適的機制與審評人員掛鉤也是個智慧。

況且，繼續增加事業單位人員編制，也與目前中央事業單位減員的方向不符。

食藥總局似乎想用招聘更多“聘任制”員工和向第三方購買服務的方式來解決這個難題。10月21日，食藥總局網站已掛出以“聘任制”方式錄用20名審評員的招聘信息。

而向第三方購買服務的方式，據參加了10月6日座談會的人大代表透露，食藥總局領導稱他們在考慮這個事情，但還沒有明確的時間表，“還找不到一個很合適的單位來做這件事情，畢竟藥品審評責任重大，不能有任何瑕疵和營利目的”。

但業內對將“藥品審評”這樣一項重要的行政權力向第三方購買是否合適也有諸多擔憂，市場上是否有這樣的第三方存在？如何對第三方進行有效監督？