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“誰審批誰監管”：失靈和變革

長期迷戀審批的慣性和常態，出現監管怪象的同時，對內養成了管理惰性，不知管什麽、如何管，有心無力、無從下手。主動監管、發現問題的能力不足，只能通過事故、媒體曝光等，開展應景式監管。

“誰審批誰監管”，這是長期以來我國行政審批制度設計和立法立規所遵循的基本原則之一，本意是將行政審批作為聯結行政監管的紐帶，以權力與責任的一體化，帶動並形成審批與監管的一體化。然而，在頻發的各類重特大事故中，只有審批的“痕跡”，難尋管理的“身影”，“誰審批誰監管”被“攔腰”截斷，一分為二，制度設計的良好初衷基本被無情的殘酷現實所粉碎。“誰審批誰監管”怎麽失靈了？

審批亂象

在計劃經濟條件下，政府形成了運用審批（發許可證、批文、目錄管理等）直接參與、幹預、控制經濟運行的傳統習慣，乃至產生了依賴癥。在市場經濟的發展過程中，通過行政審批制度的改革，已取消、下放、轉移了諸多行政審批事項，目前仍在進行中。但在眾多行業領域，審批事項仍在，眾多行政機關審批的慣性依舊。有的甚至“離開了審批就不會監管”，存在的亂象不少：

審批就是監管。將審批等同，甚至替代監管，以資格審查、市場準入替代日常生產經營中的行為和過程監管、程序維護，造成一些審批機關的衙門作風：“等上門”，靜候申請上門來辦審批；“求上門”，等著申請人在生產經營中碰壁後求上門，等等。

只審批不監管。凡履行了審批手續的，就被視作“健康體”，在審批部門掛上了號，獲得“免檢”特權。

會審批不會監管。梳理現有行政管理部門的職能，審批與監管職能是共生共存的。但細究一下，審批職能運用自如，例子有案可查；但監管呢？好多部門多年沒做過一份調查筆錄，沒辦理過一件監管案件，監管職能被“虛置”。

不審批不監管。以被動不審批來規避監管職能與責任，沒有履行報批手續，就沒在審批部門“掛號”，也就沒有監管的“目錄”可尋，不審批不監管。所以，現實中存在大量無照經營。

為了不監管就不審批。這是一種主動不審批行為，設定高門檻審批條件卡住進口，爭取入市的市場主體“少”而“好”，方便自身監管，降低監管難度與風險。對隱含風險但需要監管的對象，主動選擇了“為不管而不批”的策略，把原本屬於部門的責任與風險，轉移給他人或社會。

查閱重特大事故的調查及整改報告，無論是總結的原因，還是提出的整改措施，審批幾乎都是聚焦點。該批不批，變更未批，肯定是“第一罪狀”；補救措施往往也是把審批強調在前。防微杜漸時，往往有意無意地引導到設定“高門檻”的行政審批上，期待通過嚴把市場準入的關口，來降低監管的壓力；期待畢其功於審批一役。

審批亂象下造成的現實是：以批代管，只批不管，該批不批，該管不管，批管脫節；一些沒有審批但亟須納入管理的無人過問，因為“誰審批誰監管”，不管有了充足理由；一些審批了的也無人過問，因為已經以審批實施了監管……

監管怪象

與熱熱鬧鬧的審批相比，給人留下深刻印象的監管舉措多不尋常。一類是“救火式監管”，典型者如：

一、事故引領監管，即“一家企業出事（故），當地企業嚴查（同類企業停業整頓），全國企業普查”。

出事前，風平浪靜，只求手續齊全，審批到位；出事後，暴風驟雨，才知疏漏不少，監管缺位。殊不知，審批的門檻再高，只是一時的；檢驗能否促進安全生產、產品質量等，應更多體現在事中事後的有效監管上。

二、媒體曝光引致監管。只要媒體曝光了一個行業、一家企業存在問題，為了給公眾一個交代，被曝光單位所在地的黨政領導都會有嚴查嚴管的批示，相關行政執法部門也會組成“快速反應部隊”，“第一時間”對曝光的事項或單位進行“全面體檢式”的監督檢查，對“涉案人”在“第一時間”給予行政處罰。

異曲同工的還有領導批示的群眾舉報，往往也能獲得類似“快速反應”的待遇。

另一類是“應景式監管”，主要有兩種情況：

一是節假日集中監管。每逢重要節假日，監管部門都要求集中人、財、物，開展密集的監管檢查。一些市場主體摸準了監管規律，有的放矢地規避，以致檢查結果不能準確反映實情，一陣風後，照舊。

二是重大活動的保障監管。每逢黨代會、兩會、國內外重大的賽事活動等，都有嚴格的監管要求與安排，確保重大活動不出任何意外。

應景式監管有必要，但這僅是一種例外性應對，不能替代常態性監管，更不能以此“秀”監管職能。一時的規範、安全、秩序，並不必然帶來長治久安。由於其選擇性太強，反可能招致詬病。

審批與監管的現狀，一體兩面。長期迷戀審批的慣性和常態，出現監管怪象的同時，對內養成了管理惰性，不知管什麽、如何管，有心無力、無從下手。在眾多行政監管的職能部門及其工作人員中，因監管技能不足、本領恐慌而造成的監管缺失、監管滯後不在少數，主動監管、發現問題的能力不足，只能通過事故、媒體曝光等，開展應景式監管。

審批改革：控增量和減存量

必須遵循市場經濟的一般規律，更多還權於市場。對各類重特大事故中暴露出來的問題，確立向市場求解，而非向審批回歸的基本原則。把盡可能取消審批，減少市場主體進“廟”、求“神”、拜“佛”作為政府提供的有效公共服務：

嚴控增量。除了涉及“國家安全”和“人民生命財產安全”的可以設立審批事項外，嚴格限制設立新增的行政審批事項；公民、法人和其他組織自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，行政機關用事後監督與其他行政管理方式能夠解決的，政府不但不能設立行政審批，已設立的也要退出；約束權力，做到“政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會，企業的歸企業，個人的歸個人”。

削減存量。審批是政府的抓手，在政府主導的市場化進程中，還須依托政府“自我革命”，對仍廣泛存在、阻礙市場自由的存量行政審批事項，釜底抽薪；對各地、各部門自行設立的非行政許可事項，壯士斷腕；同時，要嚴控通過“前置變後置”、“備案”、“下放”、“轉移”等途徑，來繼續保留實質的行政審批。

監管轉型：寬進嚴管、全程管理

對監管的改革取向，是變審批的“你來”轉向監管的“我往”，破除“誰審批誰監管”的掛鉤制度。

一方面是監管的理念和思路要從“嚴進寬管”轉到“寬進嚴管”，監管要從事前轉到事中事後。事前監管主要辦法是審批發放許可證等，“嚴進寬管”。相反，事中事後的監管，就是尊重和遵從市場規律，保護市場主體的自由選擇權和合法經營權，在促使市場主體自由地“出生”後，除督促其加強應有的自律外，監管部門對其的行為、信用以及對市場秩序的影響等，按既定的規則進行合法合規性監管，違反了接受處罰，使其“一處違法，處處受限”。努力促使更多的市場主體走上生得自由、管得嚴格、健康成長之路。

另一方面要跳出審批與監管的先後、輕重之爭，從“誰審批誰監管”走向“不審批也監管”的行業性監管。在市場經濟條件下，凡需要政府“出手”的監管對象、監管項目，不應以是否履行審批為實施監管的前提，而應以行業性監管的全覆蓋為原則，織就一張無疏漏的管理網絡，彰顯監管本義。