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林毅夫:「既要有效市場,又要有為政府」

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成功的國家一定是既有有效的市場,又有有為的政府。有為的政府在不同的國家不同的發展階段,有不同的內涵。

我現在的努力就是要讓政府明白什麼樣的干預是對的,什麼樣的干預是錯誤的。到目前為止,成功的國家的產業政策都是「蒙」對的,但它們背後有共通的道理。

你們認為美國的干預方式是可以接受的,中國的干預方式是不可接受的。

「經濟學家的使命是認識世界,然後改造世界。」

2014年4月初,在北京大學國家發展研究院成立20週年大會上,名譽院長、前世界銀行首席經濟學家林毅夫說。

多年以來,林致力於回答經濟學的「盧卡斯之問」——「人類社會經濟發展的秘密和機制到底是什麼?」

為此,在出任世界銀行首席經濟學家的前後幾年中,他先後寫出了《繁榮的求索》、《新結構經濟學》和《從西潮到東風》等數本著作。在書中,他引用盧卡斯教授的一句話感嘆道:「一旦一個人開始思考這些問題,他就很難再去思考其他任何問題了。」

簡而言之,林毅夫的答案是,經濟增長是一個結構——包括技術、產業、基礎設施、制度安排等不斷變遷的過程,結構變遷的決定因素是經濟體的要素稟賦,有效的市場和有為的政府,能充分利用本地的資源稟賦,促進產業的潛在比較優勢變成競爭優勢。林毅夫稱之為「新結構經濟學」(New Structural Economics),並以此對現時複雜的國際經濟動態變局進行新的學術概括和對策思考。

基於這一理論,他提出「超越凱恩斯主義」——大舉投資發展中國家的基礎設施,並認為這是一個在現階段既能幫助發達國家擺脫危機,又能幫助發展中國家擺脫貧困的良方;而在此過程中,政府,尤其是發展中國家政府,應該將市場和政府的作用結合起來,在發現、培育和扶持具有比較優勢產業上扮演積極的角色,並在政策建議上給出了「增長識別與協調」六大步驟。

但這一主張一直以來爭議不斷,不少學者批評說其迴避了現代政治體制中對政府權力的制約問題。尤其是在中國自古以來缺乏對政府制約的歷史與現實環境下,讓大量的財力與資源掌握在政府而非市場手中,不僅可能造成投資的效率受損,而且可能引發大量的尋租與腐敗。

就這一政府與市場的邊界問題,南方週末記者近期與林毅夫進行了一次對話。

不能因為失敗的產業政策,就把嬰兒和水一起倒掉

南方週末:你提出的「超越凱恩斯主義」似乎迴避了大家對凱恩斯主義的一大批評,即政府之手與市場之手的界限問題,比如說產業政策。1980年代以來,中國的產業政策似乎從來沒有成功過,從早期的CRT彩電、汽車到後來的半導體、國產軟件、等離子、新能源光伏、電動汽車等,財政投了大量的錢,普遍都是失敗的。

林毅夫:這大概跟你們媒體的報導有關係,你們一般都不會報導成功的。如果沒有成功的產業政策,每年9.8%、持續35年的快速增長是怎麼來的?

南方週末:成功的產業政策來自哪些產業?

林毅夫:你去每個地方看看那些有競爭力的產業集群是怎麼起來的。你到東莞去看,每個鄉鎮每個項目去看,都是政府積極招商引資來的,招商引資就有產業政策啊。你看到很多產業政策失敗,那些都是太冒進的產業政策,但真正因勢利導的產業政策,幫助投資者解決交易成本高的問題的產業政策會成功。產業政策失敗當然我們要批判,但不能因為那些失敗的產業政策,就把嬰兒和水一起倒掉。

南方週末:如果沒有政府這隻手,市場能不能自己選擇出正確的符合比較優勢的產業?

林毅夫:市場自發很難出現符合比較優勢、有競爭優勢的產業。你看拉丁美洲,實行「華盛頓共識」最好的智利,30年來沒有任何新的產業出現就是答案。因為要新的產業出現,有很多協調的問題,有很多外部性問題要解決。比如誰願意當第一個吃螃蟹的人?第一個吃螃蟹的人可能成功,更可能失敗。如果失敗了,成本由失敗者自己來付,如果他成功了,大家都進來,第一個吃螃蟹的人就沒有壟斷利潤了。失敗的成本自己付,成功的好處大家分,聰明的人都願意做第二個不願做第一個吧。如果沒有第一個的話,怎麼可能有新的產業出現呢?

第二點,即使有第一個吃螃蟹的人,他的成功和失敗有多少決定於他自己?因為要新進入到一個產業,人力資本的需求不一樣,基礎設施的要求不一樣,金融法治環境的要求也不完全一樣,他沒有辦法自己解決。因此如果第一個吃螃蟹的人沒有政府積極地跟他配合,他也不會成功。

確實,你可以看到很多失敗的產業政策,但關鍵不能一竿子把所有產業政策都打倒,而要去分析那些產業政策失敗的原因是什麼,然後再看看那些成功的產業集群是怎麼出現的。哪一個成功的產業集群背後沒有政府的支持?

南方週末:這裡似乎有概念混淆,我說的是政府去選擇市場應該發展哪一個產業,而你說的是政府的支持,有可能是市場已經選擇了一個產業,比如投資者願意到這個地方來投資,而政府給予了支持和幫助,這是兩個概念。

林毅夫:不完全是這樣。你知道私營企業賺錢有兩種方式,一種是靠競爭,另一種是靠跟政府尋租。政府如果完全退出的話,我剛才講了,問題沒有得到解決。所以政府就要避免被尋租,政府也要知道哪一類型的產業可能成功,哪一類型的可能失敗。

政府如何能「蒙」對

南方週末:政府怎麼能知道哪些產業可能成功哪些失敗呢?

林毅夫:我的《新結構經濟學》,討論的是政府的行為如何才是有效的,裡面寫得很清楚。比如對過去二三十年經濟發展較快而且人均收入比自己高1-2倍,經濟發展又很快速國家的可貿易產業,那些產業的產品很可能就是你具有潛在比較優勢的,這難嗎?

研究發展經濟學的思潮可以看到,政府跟市場的作用就像鐘擺一樣,1970年代以前,市場被認為是失靈的,強調政府的干預。1980年代流行新自由主義,認為政府都是錯誤的,一切都靠市場。

但實際上成功的國家一定是既有有效的市場,又有有為的政府。有為的政府在不同的國家不同的發展階段,有不同的內涵,這是我們要去探究的。政府可能犯錯,作為經濟學家的責任是提供更好的理論和政策框架來幫助政府減少錯誤,提高決策正確性的概率,如果因為政府可能犯錯就要政府什麼都不做,怎麼可能?政府不做事,還有更多問題不能解決,怎麼辦呢?

南方週末:台灣30年前也曾頒佈「促進產業升級條例」,劃定「主導產業」,其中有些產業比如半導體、PC、精密代工等確實發展起來。但當年台灣曾有過「蔣王之爭」,經濟學家蔣碩傑反對政府選擇主導產業的做法,而王作榮主張政府應當擔任更積極的角色,起領頭帶動作用。我們看到,後來台灣取消了「促進產業升級條例」,政府角色由「主導」轉變為「指導」,有人講政府當時選對了一部分明星工業,是「蒙」對的。

林毅夫:這裡面就是恩格斯所講的,我們必須從「自然王國」向「必然王國」飛躍,台灣為什麼「蒙」對了,難道沒道理嗎?為什麼不去瞭解「蒙」對背後的道理是什麼?

南方週末:政府去「蒙」的代價太高了。

林毅夫:我現在的努力就是要讓政府明白什麼樣的干預是對的,什麼樣的干預是錯誤的。到目前為止成功的國家或地區的產業政策是蒙對的,沒錯,是因為沒有理論,但它們背後有共通的道理。

南方週末:你這麼自信按照這套標準就一定能選對嗎?

林毅夫至少失敗的概率會小很多,比如光伏絕對不會入選,因為光伏是德國在發展,德國的人均收入是我們的十倍!我講的是兩到三倍,也就是高出一到兩倍。

南方週末:即使你的理論是對的,那麼如何讓政府按照這種理論行事?因為有無數人都在遊說政府,包括強有力的既得利益群體。如果賦予政府選擇產業的權力,更大的可能是它不聽你的,可能因為信息不對稱,也可能有尋租風險。

林毅夫:如果我連你都沒辦法說服,那麼我也沒辦法讓政府聽我的。但我知道,政府一定會做選擇,因為做選擇是預算有約束的條件下的必然,如果資源是有限的,你一定要做選擇。既然要選擇,那麼我們為什麼不給它提供一個框架,讓它知道什麼樣的選擇成功的概率會高,什麼樣的選擇失敗的概率高。

現在國外的新自由主義說,政府的干預都是失敗的,所以政府不該干預。可是政府必然要選擇啊,美國政府也要選擇,同樣幹預產業。只不過美國的發展階段跟我們不一樣,它的產業升級和技術創新源自基礎科研和商業研發。基礎科研誰做?美國政府支持的。基礎科研有無限多的項目,美國政府每年花在基礎科研上的錢上千億美元,是不是要高度選擇?

第二點,商業研發成功之後,在市場上的競爭力的一大決定因素是它的批量生產的量有多大,美國政府經常用政府採購的方式幫助它的企業快速達到規模經濟,如果僅靠市場力量的話,它的初始生產成本會非常高,不會有競爭力。這也是干預。

最大的問題是,很多人受新自由主義學說影響,認為美國的干預方式是可以接受的,中國的干預方式是不可接受的。但是中國這三十多年的高速發展,應該講政府大部分的干預是對的。

所以不要把主流的理論當作真經,也不要照搬發達國家的經驗,還是要回到國內來看國內的問題是什麼。我2012年6月從世行回來後發現,我們國內的很多共識基本是國際貨幣基金組織和美國財政部提出的那套說法,比如說中國儲蓄太多,必須改變增長方式,由投資拉動變成消費拉動,這都是國際貨幣基金組織和美國財政部不斷在說的。

消費當然重要,但消費增長的前提是收入水平不斷增長,收入水平不斷增長的前提是勞動生產力水平不斷提高,它的前提又是技術不斷創新,產業不斷升級,基礎設施不斷完善。這些的前提又是什麼,都是投資。而且統計數據表明,當中國投資拉動被批評最嚴重的那幾年,實際上是改革開放以來消費增長最快的那幾年,從1978年到2007年,我們平均的消費增長率是每年7.7%,從2008年到2012年,我們每年的消費增長是每年9.2%。

當然,投資是要有效的投資,有許多可以改善的空間,這個可以討論,但如果說必須放棄投資拉動,必須改為消費拉動,這是想要中國未來幾年爆發金融危機的論調。

實際上,最近美國又改了說法,由於美國量化寬鬆政策退出造成大量投機資金回流美國,給許多新興市場經濟體帶來了困難,印度中央銀行行長批評美國,認為美元是國際儲備貨幣,美國的貨幣政策不應該只考慮美國的利益,必須也同時考慮對其他國家的影響。美聯儲就發表了一篇論文提出了基本脆弱性的六個指標,根據這些指標中國經濟屬於最強建的,印度最脆弱,因此就說印度的問題是印度自己造成的,和美國的貨幣政策無關。

可是,用來說明中國經濟強健的那些指標中,如儲蓄率高、外貿盈餘大和外匯積累多等過去則被認為是中國經濟增長不可持續的原因。

中國作為一個發展中國家肯定有許多體制機制問題,對我們的問題和我們的成功之處需要自己有清醒的認識。

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