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礦業「簡政放權」,試點省緊擁市場 貴州礦變

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國務院新一批的「簡政放權」清單,讓煤炭礦業權審批管理改革試點省有了更大的改革空間,而作為試點省份之一的貴州,已經邁向了由市場而非政府配置礦產資源的深水區。這意味著礦產資源獲得將更公平、未來資源價格將真正由市場決定,權力尋租空間被大幅壓縮。

「親市場遠政府」

「是取消,不是下放。」指著辦公桌上一份文件上的小段落,貴州省國土資源廳副廳長王赤兵對措辭較起了真。

作為「簡政放權」改革承諾的兌現,國務院最近又拿出了新一批的「清單」——取消和下放64項行政審批事項和18個子項。其中就包括取消由國土資源部對礦業權投放計劃審批,以及取消由國土部審批的煤炭礦業權審批管理改革試點省煤炭礦業權審批項目備案核准。

所謂礦業權,簡單地說就是礦產資源的使用權,分為探礦權和採礦權,前者是指在依法取得的勘查許可證規定的範圍內,勘查礦產資源的權利;後者是指在依法取得採礦許可證規定的範圍內,開採礦產資源和獲得所開採礦產品的權利。礦業權雖然在政府行文、交易公告中被大量使用,卻沒有法律上的明確釋義。

在這些生澀的說法被解讀為中央向地方分權時,貴州省國土資源廳副廳長王赤兵看到的則是,煤炭這類礦產資源的配置日益「親市場而遠政府」。這意味著資源獲得將更公平,未來資源價格將真正由市場決定,權力尋租空間被大幅壓縮。

國務院「簡政放權清單」中所提及的煤炭礦業權審批管理改革試點省,早於2010年9月就開始試點。當年,黑龍江、貴州和陝西成為國土資源部列的三個試點。試點的初衷相對單純,就是審批權限下放,從部到省,而涉及部門也僅限國土系統。

依此目標,這份名為《國土資源部關於開展煤炭礦業權審批管理改革試點的通知》(國土資發〔2010〕143號,以下簡稱「改革試點」),給試點省設計了幾項遊戲規則,其中重要一環是礦業權投放計劃審批,即下一年投放的礦業權要提前做好計劃、上報批准才能實施。

而當時被視作「放權」標誌的審批登記權限由部到省,則是以礦業權投放計劃為基礎的。

僅僅時隔三年半,投放計劃就被徹底取消。就王赤兵的工作感受而言,計劃趕不上變化是直接原因,從2010年試點至今,煤炭的產業政策劇烈變化,煤礦生產准入門檻一路從15萬噸、30萬噸提高到90萬噸,事實上很難按投放計劃行事。而投放計劃「重計劃輕市場」則是其被最新一輪政策刷新的根本原因。

省一級審批的項目不用再去部一級備案核准,亦被視作改革的強烈信號,「給了試點更大的改革空間,也表明支持市場配置資源的改革方向」。

協議出讓「從嚴從緊」

不過,新一輪的改革並非「大撒把」。2010年改革試點中,對探礦權、採礦權出讓管理從嚴的規定沒有變,即還是協議方式出讓的礦業權需到國土部報備,以招標、拍賣、掛牌方式(以下簡稱「招拍掛」)出讓礦業權的,省國土部門做主。

按照國土部的規定,礦業權可以協議出讓,也可以轉讓。礦業權出讓者只能是縣級以上政府礦產主管部門,而轉讓雙方只要符合條件即可。相比於招拍掛等市場公開競爭方式,政府主導的協議出讓更易滋生腐敗。

2013年10月,內蒙古一家鋼鐵公司成了呼和浩特市出讓探礦權公告(呼公資礦告字〔2013〕01號)唯一符合條件的報名者。後該公司被曝光,被認為是這起「量身出讓」事件的受益者。2010年時,還曾發生過黑龍江省伊春市價值數百億的鐵礦以協議出讓的方式被「賤賣」的案例。

王赤兵直言,協議出讓和招拍掛並行的雙軌制是很糟糕的制度。「從個人來講,我每天坐在窗口審一百多個礦證審批的件,連抵押貸款也要我們簽。」

鑑於資源的唯一性和排他性,為防止權力下放變成了尋租下放,貴州的做法是並聯審批。各個相關部門可以同時審件,而無須審批接力。此外,每天各部門審件的意見會直接傳到貴州省監察廳的電子檢查中心進行數據保存,信息完全公開,杜絕了向下打招呼的空間。

從2003年國土部試行《探礦權採礦權招標拍賣掛牌管理辦法》,到2006年《關於進一步規範礦業權出讓管理的通知》(國土資發〔2006〕12號)規定,再到國土資源部《關於嚴格控制和規範礦業權協議出讓管理有關問題的通知》(國土資發〔2012〕80號),對礦業權協議出讓「從嚴從緊」的管理不斷加碼,對招拍掛等市場方式公開出讓礦業權的鼓勵則態度鮮明。

這意味著,未來礦業權的管理會因出讓方式不同,呈現冰火兩重天的景象。協議出讓的數量會大量減少,其出讓範圍、審批權限和程序都會受到嚴格控制,而招拍掛等則終將成為礦業權交易的主流。

讓市場的歸市場,讓政府的歸政府

對於貴州省畢節市等地的不少煤礦投資人而言,煤炭礦業權審批改革遠不如已持續數輪的資源整合對他們的影響來得直接。

一位已退出貴州煤礦經營的外省籍投資人,曾在2007年前後收購了幾家煤礦,剛剛整合完畢、跑齊「五證一照」,他和許多礦主發現,自己又不符合准入門檻了,「國家政策變化太快,我們做不了了」。

與席捲全國主要煤炭產區的煤炭資源整合相比,礦業權審批改革看上去更像個國土系統內部權力的再分配,且兩件事關聯不大。但貴州的改革試點事實上已超出了行政審批權限的範圍,邁向了由市場而非政府配置礦產資源的深水區。資源整合也超出了一開始對安全事故的被動響應,成了又一輪的利益重新分配。

「如果真的要市場起作用,一邊得培育合格的市場主體,另一邊得有合格的市場監管者,同時還要有第三方的交易平台。」一位關注礦業權審批改革的貴州官員認為,資源整合和審批權下放最終都指向市場。

在分管礦業權審批改革工作的王赤兵看來,資源整合與礦業權審批的聯動關係在於,每一次事故的出現,總能帶來煤炭產能的調整。而產能調整又會間接影響到礦業權設置方案。後者是資源管理中的一項基礎工作,在中國煤炭工業協會副會長姜智敏看來,對礦權設置方案的調整本身也是從源頭上整合礦業權。

事實上,國土部從2006年前後就編制煤炭國家規劃區礦業區設置方案,並於2010年開始修編。姜智敏所在的煤炭工業協會也貢獻了數位專家參與修編。

經過數次整合,貴州省曾經的1700多家大小煤礦,將兼併重組至800個左右。依據一個礦區一個開發主體的原則,原有的礦業權設置方案要相應調整。

「對礦業權設置方案實施動態調整,已經超出了礦業權審批的範圍,讓礦業權的管理制度更加完善。」王赤兵介紹。

作為南方的煤炭大省,按照原本的設計,貴州只是礦業權審批改革的試點,但一番嘗試下來,王赤兵意識到,單靠國土部門不行。比如,礦業權的投放計劃和煤礦產能門檻也受制於發改委,更複雜的是,各部委之間的改革也不配套、不同步。

由礦業權審批改革試點開始,貴州事實上已經走了很遠。

2012年1月12日,國務院出台《關於進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》,提出支持貴州開展煤炭礦業權審批改革試點,積極指導貴州加快煤炭礦區礦業權設置方案的編制和修編,合理佈局和有序投放礦業權。這是一個省的礦業權改革首次寫入中央級文件。

隨後,貴州省委、省政府又發出了《關於礦產資源配置體制改革的意見》(黔黨發〔2012〕18號),貴州省政府還成立了跨部門的礦產資源配置體制改革工作領導小組,通過聯席會議的方式解決問題。

一項單純的審批制度改革能跨部門且直接得到中央支持,源於貴州經濟對礦產資源開發的依賴。偏居西南的貴州寄望於把資源優勢轉變為發展優勢,而其中的關鍵正是礦產資源配置。

在此之前,貴州事實上已經通過煤炭資源有償使用制度改革試點,嘗到了市場的甜頭,開始主動擁抱市場。

「深化礦產資源配置體制改革,核心要招拍掛。我們已經跳出了審批權管理的怪圈來考慮資源配置。」據王赤兵介紹,貴州計劃未來將行政許可轉變為行政服務,而所有礦業權的招拍掛交易都移交至已經建立的公共資源交易中心,政府主管部門最終只負責登記,並監管二級市場的規範運作,讓市場的歸市場,政府的歸政府。


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