「就目前的政府間關係，很難簡單地說進一步分權就是方向，同樣也不能片面地說需要更多的集權」
兩個方向之爭
中央與地方關係上的困局，可追溯至1994年分稅制改革後隨著經濟發展到現在形成的畸形格局：央地之間財政收入各半，但支出比卻為15︰85，地方政府支出的42%來自中央的稅收返還和轉移支付（2012年）。
要走出這一困局，有兩條路——擴大中央事權；或者擴大地方財權和可支配財力。事實上，這正是中共十八屆三中全會前業界對財稅改革方向的兩條道路之爭。
十八屆三中全會的決定，對上述兩條路線似乎均有吸收。它既明確提到「適度加強中央事權和支出責任」，「保持現有中央和地方財力格局總體穩定」；同時也提出「發揮中央和地方兩個積極性」。此外，被視為增強地方財力的「允許地方政府通過發債等多種形式拓寬城市建設融資渠道」也被寫進了決定。
社科院財經戰略研究院院長高培勇看到決定後，用「久違了」來形容「發揮中央和地方兩個積極性」的提法，「1994年之前，每個財稅文件裡都有這句話，已近20年不見了。」
可能的未來
但懸念猶在。「我認為財稅改革面臨的最主要問題是方向不明，到底應該收權還是放權，實際上沒有討論清楚。」國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧說。
是分權還是集權，對於中國這樣一個地廣人多的單一制大國治理來說，是個永恆的難題。改革開放後，央地關係也經歷了從1980年代放權過度，到分稅制改革財權集中過度的兩極。如現任財政部長樓繼偉在其新書中所嘆，「集權與分權是政府間財政關係中一個持久主題，也是個引起廣泛爭議的話題」。
樓繼偉曾公開發表過反對過度分權的觀點。早在1986年，他在《經濟社會體制比較》雜誌上發表題為「吸取南斯拉夫經驗，避免強化地方分權」的文章，認為南斯拉夫地方分權模式種下了經濟危機的種子，提出「我國不要再走強化地方分權的老路」，「我認為最不該做的事情是削弱中央的宏觀管理，強化地方分權」。
2012年，樓繼偉在《財經》雜誌上發表文章「央地關係重構」，也指出「還有一種方向現在成為潮流，認為中央收入太多，因此應大幅減少中央收入，提高地方收入……這樣的一個方向意味著在事權不調整的情況下增加地方徵稅權。我認為這個方向是危險的，是個分裂的體制。」
最近的新書中，樓繼偉也花了許多篇幅專門闡述了對分權與集權、單一制與聯邦制的思考，代表性觀點有，「從中央與地方支出比例、中央公務員佔比等指標看，中國是過度分權的國家；從中央對地方政府行為的干預看，中國又是高度集權的國家」，「與世界上多數發達國家相比，中國的政府職能配置明顯過於分權」；「就目前的政府間關係，很難簡單地說進一步分權就是方向，同樣也不能片面地說需要更多的集權……需要考慮的不在於集權還是分權，而是在哪些方面、多大程度上以及如何集權和分權」。
值得一提的是，在「國際經驗借鑑」一章中，樓繼偉如此評價聯邦主義財政的方向，「綜觀各主要發達國家，無論國家結構上採取的是聯邦制還是非聯邦制（單一制），都普遍實行了聯邦主義財政，即以分權基礎上的制衡為最高指導原則……其含義包括兩個層面：一、國家的財政權力和相關權力不僅應該分散由各級政府共同行使，而且應該儘可能多地交由較低層級的政府來行使，即『從低』原則……；二、中央政府必須擁有旨在制約地方政府財政行為的有效手段。」
中國特色的分稅制
事實上，財政聯邦制是魏加寧和社科院教授馮興元等財政學者一直倡導的改革方向。
魏加寧說：「在市場經濟條件下，央地關係的核心是實行地方自治，改革的方向是向地方分權，地方自治是指地方政府成為一個獨立的法人實體，一級政權，擁有一級事權、一級財權、一級財產權和一級舉債權，通過民主監督形成地方自我約束機制。」
據統計，世界上國土面積前十位的大國中，有8個是聯邦制，只有2個實行單一制，其中之一是中國。人口規模前十位的大國中，有6個是聯邦制，只有4個是單一制。但是，在大國當中，即使是實行單一制的國家，除中國以外都實行了地方自治。
魏加寧並不同意說實行地方自治後，中央就一定控制不了地方。「協調中央與地方關係可以有很多方法，美國是靠國會名額分配，法國是靠行政兼職，英國是靠政黨協調，日本則是靠財政部和總務省兩個部委相互制衡。」
北京大學國發院教授黃益平認為，在央地關係中，事權和財權不匹配導致債務風險等，可能只是個表面現象，更根本的原因在於地方政府的行為公司化和軟預算約束，「地方政府增加開支的衝動是一種天性，我問了很多人為什麼願意借錢給地方政府，最後歸結為一條，『如果地方還不上，我相信中央是會兜底的』，這個問題是財權事權怎麼匹配都解決不了的。」但黃同時認為，財政體制不可能脫離更根本的體制改革，獨立出來搞聯邦制。
「我們是在財政聯邦制和原來大一統的分級管理之間走出了一條中間道路，這可能也叫中國特色的分稅制。」在研究財政多年的高培勇看來，中國是在走一條中間道路，因為「分稅制」從字面講，源於聯邦財政制，其核心制度是聯邦擁有稅收立法權，但中國自古是單一制的大一統國家，稅收的立法權沒有下放，在此條件下的分稅制實際是「分級財政管理」。
另一位財政學專家李煒光則再三對南方週末記者強調，此次財稅改革的重心應該放在地方，因為公共財政最重要的是從下往上的邏輯，最基層的公民個體、家庭、社會對公共服務的需要，決定地方政府做什麼，再往上才是中央政府做什麼。「凡是社會能做的地方政府就不要做，地方政府能做的中央就不要做。中央可以出錢，但不能一切事情包辦。」李煒光說，「我們以往的財政概念是從上往下的，基層政府不為老百姓負責，而是對上級負責，這是方向性的錯誤。」