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土地糾結60年 被遺忘的北大荒

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在中國東北角那片似乎被遺忘的黑土地上,114個國有農場頑強地以計劃經濟方式運行至今。農場與農工之間,土地權屬糾紛、控制與反控制的矛盾越積越多,卻囿於體制與財力之限而無力解決。三十多年來,黑龍江農墾始終在苦苦尋找著改變之道。

在中國東北角那片似乎被遺忘的黑土地上,114個國有農場頑強地以計劃經濟方式運行至今。

2013年7月,大興農場農工楊志國等來自6個農場的一百多位農工,就黑龍江農墾中的土地等問題向國務院農村綜合改革工作小組辦公室(以下簡稱綜改辦)申請行政復議。因為此前一年,綜改辦曾下發《關於開展國有農場稅費改革專項檢查的通知》。

當月,二十多位農工還在北京辦了一場黑龍江農墾民生與法律問題研討會。

這群農場農工來自北大荒,曾經的流放之地。他們的身份頗為詭異,既是農場職工,又是土地承包者。除了上交土地承包費之外,還得接受農場的各種計劃方式的指令。而農場既承擔著非生產人員的工資、農場職工的社會保障費用,又需要為部分政府職能出錢,總是收不抵支,而將許多負擔事實上壓在土地承包者也就是農工的肩上。

在北大荒,167萬人都靠著這塊黑土地吃飯。這裡每年產出的糧食佔全國的1/30,從這裡運出去的糧食佔全國各省糧食調出總量的1/4。但這裡的114個國有農場與農工的矛盾衝突,近年來卻有增無減。

從大鍋飯到承包制

到了1983年,北大荒墾區農場開始小範圍嘗試家庭聯產承包制。等到1984年結算的時候,王木存的承包小組賺了兩萬多元,這對於之前每月只有40元工資的王來說,簡直是天文數字。

北大荒第一批國營農場出現於1947年,在其早期建設者中,有王震率領的8.15萬從朝鮮戰場復原的轉業官兵、被下放的「右派」,還有北京、上海、天津等城市的54萬知識青年。

1983年之前,各個農場完全遵循著國有企業的運行模式,有盈利上交國家,虧損由國家補貼。生產隊是農場最小的生產單位,農場職工被分配在各個生產隊裡,由農場統一發工資。74歲的858農場職工王木存回憶說:「每天的工作由生產隊隊長統一安排,到了田間,發現活幹不了,也不能回來。」

到了1983年,時代變了,安徽小崗村率先試行的家庭聯產承包責任制已經在全國鋪開,北大荒墾區農場也開始小範圍嘗試家庭聯產承包制。

王木存向生產隊借了一台拖拉機、一台小型車,承包了2200畝地,帶著全家5口人,組成一個承包小組。農場不給承包小組發工資,到秋收的時候,除了交「公糧」(即農業稅)之外,每畝地交給農場17元租金。

等到1984年結算的時候,承包小組賺了兩萬多元,這對於之前每月只有40元工資的王木存來說,簡直是天文數字。

但經營不善的承包小組也比比皆是,於是出現了掛賬現象。黑龍江農墾總局副巡視員劉錫榮曾在《關於黑龍江墾區家庭農場欠款掛賬問題的探討》一文中指出,墾區家庭欠款掛賬由1984年的0.45億元,上升為1988年的9.35億元。859農場的農工於文珍透露,她名下掛了近30萬元的欠賬,退休後,從養老金中逐月扣除。

不得已,兩年後開始,大批家庭農場重新回歸了生產隊。

當時,由於糧食價格不高,種地總是賠錢,職工的積極性不高,大片的土地荒著沒人種。農場就到周邊的農村招一些農戶到北大荒種地,還能解決戶口。52歲的張桂榮,就是在1989年從內蒙古敖漢旗來到北大荒的青龍山農場,承包了300畝地。

一直到了2002年,土地承包制才在黑龍江墾區農場全部落實到戶。墾區實行「四到戶,兩自理」,即通過承包租賃的方式把土地使用權明確到戶;農機到戶;核算到戶;盈虧風險責任到戶。家庭農場生產費和生活費全部自理。

據張桂榮回憶,2006年前,農業稅20元/畝,土地承包費90元/畝,每畝地總共要給農場交110元。扣除稅費,每畝地能賺上500元。

農業稅沒了,負擔卻更重了

現在承包土地的人也就事實上承擔了農場部分非生產人員的社會保障費用。

2005年12月29日,延續了2600年的農業稅退出歷史的舞台。但出人意料的是,農工的負擔反而從此變得更重了。

這一年,黑龍江農墾總局——也就是這些耕地的最高管理者——曾出台18號文件,規定規模田承包費每三年可在10%的幅度內上下調整。

兩年後,該局又出台了《關於推進黑龍江墾區國有農場稅費改革操作方案》,規定國有農場通過降低土地承包費的方式,落實免除農業稅、農業特產稅政策,降低農工社會負擔。農工承擔的類似農村「鄉鎮五項統籌」收費也給予全部免除。

但這一方案也為農場公共事業經費留了口子——農場、管理區和居民點內公益事業建設投入,可以參照農村「一事一議」籌資籌勞的有關規定執行。最高限額,要根據農工收入水平和負擔能力合理確定。

這項改革後,農工要承擔多少「一事一議」的費用呢?以青龍山農場為例,土地承包合同上就列有水利建設費、水田基礎建設費、道路建設費、社會事業建設費等項目,其中道路建設費平均每畝達到90元。

而規模田承包費也沒有真正按照每三年在10%的幅度調整。以大興農場為例,一類地水田承包費由2009年的220元/畝,上漲到2013年的430元/畝,一類地旱田由200元/畝,漲到420元/畝,足足翻了一番。

儘管可以享受國家補貼(包括糧食直補和農資綜合補貼,以牡丹江管理局為例,每畝共有補貼70元),但農工們仍覺得承包費太高。

其實,在農場的國有體制下,要制定出承包費,需要走一套繁瑣的程序。

調整收費標準和增加收費項目,必須經農場職工代表大會討論通過,報總局審批,並報農業部農墾局和財政部農業司備案。每年年初,農場會召開職工代表大會確定租金,並以文件形式下發,這也被農工們稱為一號文。

但農場農工們並不認同職工代表大會的公正性。大興農場的姜寶貴就發誓,這輩子再也不當職工代表了。「2008年以前,大興農場每年職工代表大會召開前,各個生產隊隊長書記,指派連隊的幹部參加,還叮囑不要亂說話,叫舉手就舉手。」

後來,職工反對聲太大,農場就讓反對者進行民主選舉。姜寶貴就是這麼被選上去的,2008年到2010年,連續當了三屆農場職工代表。

姜寶貴發現,承包的地價農場已經事先定好,在職工代表大會召開前,故意每畝多報20元。開會的時候,職工代表反映地價太高,農場就減掉20元。即使投了反對票也絲毫不會改變結果,因為職工代表中,農場各機關及基層單位領導的人數要遠超過一線職工代表人數。以大興農場第二管理區為例,2010年共有17名職工代表,其中13名為農場幹部或幹部家屬。

但說起來,農場方面也有一肚子苦水。「墾區各農場屬農業企業,其主要收入來源,甚至是唯一的收入來源就是土地承包費。」黑龍江農墾總局宣傳部人士對南方週末記者說。

國家核定墾區的糧食直補和農資綜合補貼資金明顯不足,需要農場補貼;國家同村、同鄉公路建設、危舊房改造中,農場還要予以一定的配套資金。

國有農場的支出也逐年增加。不僅包括全省社平工資的增長、農業職工五項社會保險繳費逐年增加,從2009年起,黑龍江省還將原來沒有養老保險的「五七工」、「家屬工」也納入養老保險統籌,並要求企業補貼20%的參保繳費。

結果,現在承包土地的人也就事實上承擔了農場部分非生產人員的社會保障費用。

「買了轎車去種地」

城鎮化建設中,原本住在田間地頭的職工,都被要求搬到農場總部附近的小區。耕種區離農場總部近則10公里,遠則50公里。黑龍江冬天,氣溫零下二十多攝氏度,騎摩托車不行,職工們只得買了轎車去種地。

不僅是土地承包費逐年上漲,農場方面在各個環節的控制也很嚴密。

一位黑龍江農墾系統的老領導對南方週末記者說:農場要效益,也要增長,由於受以往計劃經濟體制慣性的影響,喜歡對土地生產經營活動發號施令。

2006年前後,農場開始統一供應種子和化肥。簽訂承包合同上寫著,每畝要交納種子統供保證金10元/畝,自留和另行購買種子的,不享受良種補貼,保證金不予退還。

2010年年初,張桂榮到農場問種子、化肥的價格,會計表示要等到第二年結算的時候才知道。後來張發現,農場供應的種子和化肥的品種在市面上都能買到,但價格卻更高,一噸化肥要貴200元;種四百多畝地,如果自行購買種子和化肥,要少花15000元。

到了2013年,農場供應的肥料統一換上了北大荒專供的包裝,農工們無法跟市場比價。

在858農場,農場要求耕種面積超過400畝的農工一律配備大型收割機。這樣的收割機一天能收割近150畝水稻,對於一個種植400畝的農工來說,利用率是每年三天。大型收割機的價格20萬,由農工個人自行承擔。

該農場的一名職工說,其實現在每家每戶都配有小型收割機,一天收40畝地,400畝地10天也就收完了。

每個連隊會建一個露天農機停放點,即便張桂榮把收割機停在自家車庫,也要每年交給農場800元。

在收糧環節,《黑龍江省大興農場2011年深化改革實施方案》(農場1號文)規定,水田承包戶必須在2011年12月20日前向農場上繳200公斤/畝,按當時水稻市場價格折算後用於預交下一年土地承包費、種子統供保證金、合同定金等款項。

農場收糧,要扣掉5%的雜質和水分,算下來,每斤要比市場價低1毛錢。交夠了糧食,剩下的才能賣給米廠或糧販子。要是不願把糧食賣給農場,就要補給農場每斤1毛錢的差價。絕大多數農工,還是選擇把糧食賣給農場。

交地租的時候,每畝地還要交20元的保證金,轉年結算,這筆錢幾乎被扣光了。比如說,大棚內標識牌、溫度計擺放不到位,不予返還5元保證金。水稻池要做到四周整齊劃一、棱角分明,切面平整,不然也要扣保證金。在張桂榮與農場簽的承包合同上,扣保證金的項目超過20項。

2006年以後,黑龍江墾區開始推行城鎮化建設。黑龍江省社會科學院課題組的報告顯示,2008年到2011年,墾區每年新建改造住宅面積一千多萬平方米,相當於以往每年10倍的規模,每年建設規模比歐洲一個國家還大,城鎮化率由57%提高到80%。

原本住在田間地頭的職工,都被要求搬到農場總部附近的小區。這樣一來,許多農工不得不在新樓附近的綠化帶種上大蔥、白菜。

下田幹活也成了問題。耕種區離農場總部近則10公里,遠則50公里。張桂榮本想省點錢,騎輛摩托車。但在黑龍江的冬天,氣溫下降到零下二十多攝氏度,摩托車根本發動不了。於是,職工們只得買了轎車去種地。

既然有如此多的限制條件,農工為何不能用腳投票、索性不承包土地呢?事實上,現在的土地承包制是當年家庭農場的延續,很多農工都在這片土地上耕作多年,如張桂榮一家十口人二十多年來都在此種地。雖然收入比以前少了,但至少可以維持生活。一旦離開,成本很高,去周邊農村很難獲得更高收入以及像農場這樣的社會保障。

糾結的荒地產權

農場開荒地的權屬問題,成為農工與農場矛盾的導火索。

各家農場曾經從1986年開始幾度出台政策鼓勵開荒。但這些荒地的權屬問題,卻成了農工頻繁打官司、上訪的導火索。

1995年,黑龍江農墾總局《黑龍江墾區五荒資源開發實施辦法》(五荒指的是荒山、荒灘、荒地等未開發土地資源),其中規定:農場職工群眾可購買、租賃、承包開發「五荒」,使用權歸開發者所有。五荒資源使用權年限,根據資源開發項目具體特點和使用者的要求,一般不少於20年,最長可至50年。

第二年,農場就以「舊證換新證」的名義收回了農場頒過的各種證。但新證至今也沒有發下來,大興農場農工楊志國多次到農場詢問此事,農場的答覆是,農場不再頒發土地證,只需每年簽承包合同即可。

事實上,1996年,黑龍江農墾總局曾發過一則通知,要求「所有開發性家庭農場在1996年6月底前必須到農場土地管理科辦理重新登記手續,登記時需要提供原有土地證等,按照國家規定上足應繳費用,發給國有土地使用證」。

但多個農場的數十位職工均表示,沒有聽說過上述通知。

楊志國查詢其所在的大興農場的土地證後發現,1994年,大興農場耕地面積36萬畝,到了2001年,換新的土地證,耕地面積變為了42萬畝。相差的6萬畝耕地,正是職工自行開墾的國家未利用土地,國土資源部門直接將這部分土地證頒給了農場。

此後,很多曾自費開荒的農工由於種種原因被農場收回土地,而成為上訪大軍中的一員。

七星農場的農工薄義就因為農場在2011年夏天強行收回了他的開荒地,到北京上訪。此後,被農場信訪幹部直接帶到松花江農場的一棟平房,這裡也被訪民稱作「信訪學校」。

2011年9月,經常在個人博客披露黑龍江農墾問題的作家蔣巍聽說這事,要來「解救」這些上訪戶。農場聽到消息,就把「信訪學校」的大鐵門敞開了,訪民們不走,農場抱走被縟,拆了床鋪。於是,薄義就這樣結束了48天的學習生活。

青龍山農場農工張桂榮也是上訪戶之一。2006年,青龍山農場鼓勵職工開墾自家耕地範圍內的泡子地、沼澤地,被改造的地塊五年不收費,這也俗稱「連片五荒」。一整年,農場的廣播台都在播放這則消息。於是,張桂榮整理出一百多畝地。

但張桂榮後來發現,自己開發的這些荒地也都被計算了承包費。對簿公堂的結果,是農場贏了官司。張桂榮上訴到農墾中級人民法院,維持原判。無奈之下,張桂榮也踏上了漫漫上訪路。

2012年2月,因為農工上訪問題,國務院綜改辦下發《關於開展國有農場稅費改革專項檢查的通知》。

於是,大興農場農工楊志國等來自6個農場的一百多位農工,2013年7月將土地承包合同、收費憑證和各農場的收費文件交到了國務院,向國務院綜改辦申請行政復議。同時,他們在北京舉辦了一場研討會。

不過,研討會結束後的第十天,楊志國就被從北京帶回了黑龍江農場,並被要求撤銷復議申請。

在這期間,黑龍江農墾總局宣傳部給每個參會的專家都打了電話,還寫了份回應研討會問題的書面材料。

關於荒地產權問題,材料是這樣寫的:《黑龍江省拍賣「五荒」資源使用權的暫行規定》裡提到,「一般不少於30年,最長可至70年。」這裡使用的是「可」、「一般」等字眼,並非是「必須」或「應當」。該《暫行規定》也規定各農墾可依據此政策制定實施細則。


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