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【新政觀察】二十年糾結 存款保險從起點再出發

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編者按:種種跡象表明,推出存款保險制度或將成為金融領域下一個具有實質性突破的改革措施。這項在全世界大部分國家都已建立的金融「防火牆」制度,在中國已歷經二十載沉浮,數次加速,又數度擱置。政策遲遲難推,既有頗為微妙的部門分歧,又受制於欠缺頂層設計的監管協調之困。

為此,南方週末經濟板塊本期特刊發一組文章,記錄此中的政策變遷,以及贊成者、反對者的不同思考。

脆弱的信心崩潰了,存在銀行裡的錢也會有去無回。

一個個營業部,擠滿了情緒激動的人群。人們高聲叫嚷著,取出存款,所有存款。

這是1997年的海南,中國金融史上一場並不久遠的噩夢。

噩夢在此後數年間接二連三地降臨。海南發展銀行、威海市商業銀行、鄭州城市合作銀行、汕頭市商業銀行等陸續發生大規模擠兌。

最終是國家出手。自1997年以來,在中國的11起重要的金融機構市場退出中,除廣東國際信託投資公司外,其他機構的債務清償都由國家兜底——人民銀行被迫以再貸款名義提供資金。

然而,這種國家信用背書的制度,即「隱性全額存款保險」制度之下,代價慘痛,央行亦難堪重負:

公開數據顯示,自1998年至2003年以來,中國有三百多家金融機構關閉破產,兌付自然人的債務超過1700億元。央行對這些即將關閉的金融機構被迫發放的信用貸款顯然收回無望。

不過,如果建立存款保險制度,測算結果顯示,可節約央行的再貸款資金五百多億元。

全世界大部分國家都選擇了這種制度。1933年,一場銀行危機後,美國建起了世界上首個全國性存款保險機構,很快就被各國效仿。國際存款保險機構協會的統計顯示,目前已有111個國家(地區)建立了存款保險制度,而金融穩定理事會的24個成員國(地區)中,絕大多數都已建立存款保險制度,缺席者是南非、沙特阿拉伯和中國。

存款保險,顧名思義,是為儲戶的存款提供的一種支付保障,銀行繳納一定額度的保費,為特定範圍存款賬戶購買保險。一旦銀行面臨破產倒閉,將由存款保險機構向存款者支付部分或全部存款,這樣能迅速、有效地處置問題銀行,降低處置成本。

事實上,在中國,遲遲未能破冰的存款保險制度已醞釀近二十年之久。

「之所以遲遲未能推出,主要受阻於三方面爭議。」中投公司副總經理謝平在《中國金融改革思路:2013-2020》一書中寫道,其中之一即是,人民銀行、銀監會和財政部都想成為存款保險的主管部門,「這既有認識分歧,也有一定程度的『部門權力之爭』」。

而另兩項爭議,則是存款保險機構與銀監會的監管功能、人民銀行的金融穩定機制的協調與銜接問題。

回顧存款保險二十年來時路,堪稱觀察中國式決策的樣本。數次加速,又數次擱置,背後折射的是頗為微妙的部門利益圖譜,以及在此基礎上所建立的、欠缺頂層設計的監管協調機制之困。

存款保險再提速

這是數年之後,相關部門負責人的再度密集公開表態。

2013年兩會上,央行行長周小川破例留任,因政府換屆暫緩的存款保險制度改革得以「無縫銜接」。種種跡象表明,推出存款保險制度或將成為金融領域下一個具有實質性突破的改革。

2013年2月的中國人民銀行工作會議,將存款保險制度視作「今年三項改革重點內容之一」。5月發佈的《金融穩定報告》措辭亦十分急切,「當前建立存款保險制度的各方面條件已經具備,實施方案經過反覆研究和論證,各方面已形成共識,可擇機出台並組織實施」。

所謂的共識是指,推出存款保險制度是完善市場化的金融機構「退出機制」,也為下一步民營銀行的設立做好準備。功能完善的存款保險制度如同一道防火牆——在事前防止銀行遭受擠兌,並阻斷風險向其他銀行和實體經濟傳導。而這項制度,也將成為監管機構的審慎監管、央行「最後貸款人」之後金融安全網的最後一道防線。

當月,發改委發佈《關於2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》,罕見地單獨列出了存款保險改革的具體要求,並指明由人民銀行、銀監會、財政部等部門負責。

這是數年之後,相關部門負責人的再度密集公開表態。

央行上海總部副主任凌濤在2013年6月末的陸家嘴論壇新聞發佈會上公開表示,人民銀行會同各有關部門已基本達成共識,就存款保險制度的組建積極做好有關準備工作。

一週後,《中國日報》報導稱,全國人大常委會委員、前央行副行長吳曉靈在上海參加中歐商學院活動時更直言,在歷經多年討論之後,中國可能在2013年底提出存款保險方案。

央行行長周小川也於2013年7月份發表署名文章稱,將推進存款保險制度建設,為小型金融機構創造公平競爭環境。

一位曾參與央行存款保險內部論證會的人士告訴南方週末記者,央行2013年曾召開數次內部論證會,邀請與央行觀點一致的專家學者參與討論。

上述人士稱,用以明確存款保險制度基本功能和組織模式的《存款保險條例》內部論證已經完成,現在需要爭取全國人大和國務院法制辦的支持。「人大這邊是屬於比較支持存款保險條例的,很看好這個。法制辦那邊態度還不是很明朗。」

另一位接近央行的消息人士則稱,存款保險制度已「塵埃落定」,「流程已走完,年底前就會公佈」。

方案浮出水面

數位接近央行人士證實,央行上報的方案是,將成立存款保險基金,由人民銀行金融穩定局存款保險處託管。所有存款性機構將強制參保。每個銀行賬戶的保險上限設置為50萬元還是更多,還沒有定論。

存款保險制度在此時再度加速,業內人士普遍認為原因有三。

一是,美國存款保險制度在這次金融危機中被證明是有效的。2008年,美國聯邦存款保險公司連續出台多項臨時性措施,緩解因流動性壓力而可能導致的償付危機。當年還先後救助、處置了超過22家大型金融機構,包括向花旗銀行的不良資產池提供擔保和處置華盛頓互惠銀行。

「美國倒了上百家銀行,沒有一家出現擠提。如果沒有存款保險制度,美國這次肯定不會這麼消停。」國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧說。

二是,經過此前五年的信貸擴張,金融系統性、區域性風險集聚,而溫州、鄂爾多斯等地民間借貸風險頻發,並已經從民間向銀行系統蔓延。

三是,利率市場化改革提速,加之「金十條」鼓勵民營資本進入金融機構。而存款保險制度的建立,被視為放開民營資本准入、利率自由化的先決條件。未來銀行產權多元化,規模也不一樣。利率市場化後,會真的有銀行破產。

而據數位接近央行人士證實,央行上報的方案是,「考慮到新設一個存款保險機構,行政成本比較高,過程也比較久」,將成立存款保險基金,由人民銀行金融穩定局存款保險處託管。所有存款性機構將強制參保。

據一位接近方案設計的人士稱,每個銀行賬戶的保險上限設置為50萬元還是更多還沒有定論。若為50萬元,則已覆蓋約99.5%左右的賬戶。

上述人士還稱,以中國政府推進存款保險制度的壓力之大,存款保險基金很可能最終將承諾保障受保賬戶的本金安全。另外,存款保險基金來源是向商業銀行收取的保費。可能的方案是,經過20年逐年積累,保費池子達到6000億-7000億元的水平,此後停止收取存款保險。

「基金規模太大將面臨貶損,基金管理人可能不具備匹配的管理能力。基金規模太小,又不一定能夠防範足夠大的局部性金融風險。」上述人士稱。

至於對商業銀行實際利潤的影響,上述人士認為,這取決於保費費率。他稱很可能在5-10個基點之間。「總體上講,應該是一個比較溫和的費率。有20年的耐心把基金池子弄起來,費率應該是不高的。」

「如果一開始存款保險費率定得非常低,對商業銀行是有利的,但是對基金來說太慢了。基金還沒弄好,風險已經爆發。但存款保險費率收得太高,銀行不一定能承受。」上述人士說。

此前,據申銀萬國的測算,在8-12個基點的費率下,存款保費的徵收將給上市銀行2009年的淨利潤帶來約4-7個百分點的負面影響。

二十年輪迴

最早倡議在中國建立存款保險制度的人士之一魏加寧回憶,最大障礙來自四大國有銀行和監管層。

關於存款保險的官方表述最早可追溯至二十年前。

1993年12月,《國務院關於金融體制改革的決定》指出,「要建立存款保險基金,保障社會公眾利益」。四年後的全國金融工作會議再度提及存款保險,不過,與現在全部存款性機構參保不同,那時的思路是要研究和籌建「全國性中小金融機構的存款保險機構」。

也就在這一年,中國農村發展信託投資公司、中國新技術創業投資公司宣告關閉。此後數年,金融機構風險頻發,儲戶心理恐慌加劇。

當年年底,央行成立了存款保險課題組,時任中國人民銀行監管二司司長的劉士余開始帶隊做基礎性的理論研究。一位老央行工作人員回憶,他們開始介紹、翻譯美國存款保險公司的經驗,並著手研究國內銀行業現狀,包括調研銀行資產負債結構,特別是存款結構,還做了很多預案分析。六年後,課題組起草了一份題為《構建中國存款保險體系的若干思考》的報告。此後草擬的存款保險方案的總體框架,正是以該報告為藍本。

一位接近央行的人士回憶,人民銀行真正積極推進存款保險,是2003年銀監會從央行分拆出來以後開始的。2004年4月,中國人民銀行金融穩定局存款保險處掛牌。這之後,據人民銀行前副行長蘇寧回憶,工作重心從理論研究、模式比較轉向制度設計階段。

在此之前,關於是否有必要建立存款保險制度的話題在央行內部爭議很大。最早倡議在中國建立存款保險制度的人士之一魏加寧回憶,最大障礙來自四大國有銀行和監管層。當時在儲蓄存款市場佔有率高達70%的四大行以國家信用為後盾,認為不可能出現倒閉。而人民銀行有人擔心設立存款保險制度會引發道德風險,因此態度比較慎重。

2005年《中國經濟週刊》的一篇評論亦可看出當時另外一些憂慮:如果由商業銀行按存款額度和自身的風險程度來繳納,這對資本充足率尚未達標(中行建行因注資除外)、目前又處於股份制改革關鍵時期的國有銀行來說,無疑是病中加壓甚至雪上加霜。

國有銀行曾一度持消極否定態度。一位前央行金融穩定局人士回憶,大銀行不願意幹。「有些銀行甚至說得很直白,我要是倒了,你也賠不起。我要是不倒,就是白交保費,拿錢保小銀行,純粹是做貢獻。」上述人士告訴南方週末記者,「說得也是有道理的。在國外,大銀行也是牴觸的。」

金融危機後,關於四大國有行是否加入存保制度的爭議逐漸消散。

在金融危機中,「大而不能倒」的傳說破滅。受金融危機衝擊倒閉的美國美聯銀行、華盛頓互惠銀行,資產規模約在三四千億美元以上,體量只略小於交通銀行,比其他股份制銀行都大。

而在中國現有的體系內,一旦銀行碰到危機,處理起來缺乏必要的事前資金積累,所有處置措施都由臨時個案來決定,需要各級政府、司法部門、監管機構的臨時合作,拖延了處置時機,大大增加了處置成本。

「除了維護系統穩定,從講政治的角度來講,這些大銀行也慢慢理解了。」上述央行人士接受南方週末記者採訪時說,「大銀行如果沒有國家信用支撐,沒有幾次國家注資、改制,能有今天嗎?大銀行做點貢獻也是應該的。」

「我覺得這項制度推開,對我們金融體系的健全,特別是小的金融企業的健康成長和救助,是一個非常好的政策。」時任中國建設銀行黨委書記的王洪章2012年時曾公開表示,「建設銀行過去叫大銀行不能倒,但現在也很難說,所以我們對這項政策是非常歡迎的態度。」

三次擱置

技術問題早已解決,剩下的只是政治博弈。

存款保險制度在中國,曾經歷三次加速,又經歷三次擱置,原因各不相同。

2005年,存款保險制度距離落地幾乎僅有一步之遙。

2004年,在國務院有關領導督促下,存款保險制度的推進工作明顯加快。12月初,《存款保險條例》起草工作展開。一個月後,人民銀行金融穩定局透露,存款保險制度已有初步方案,待成熟後報國務院審批。而據當時媒體報導,2005年3月,央行牽頭的存款保險制度設計方案已經獲國務院原則性批准,由央行金融穩定局負責具體組織實施。該報導援引央行研究局人士消息表示,存款保險制度的有關具體步驟可能在2005年下半年進入會簽,預計年內實施的可能性很大。

此後卻再無音信。魏加寧認為,這一次擱置,錯過了2007年這個最好的時機。「當時經濟增長勢頭很好,企業盈利在上升,銀行包袱甩了,不良資產被剝離,國家財政收入也在上升。但是很遺憾。」

據瞭解,這一次耽擱的原因是,銀監會認為當時農信社特別困難,需要將其納入特別考慮。

一位接近央行和銀監會的人士回憶,銀監會的藉口是「農信社怎麼辦」,「但心裡想的卻另有其事」。

央行方面提出存款保險應具備三大功能:理賠、資產處置和輔助監管功能。「央行提出這個之後,銀監會不干了。」上述人士稱。銀監會方面對於前兩項職能並無異議,但認為第三項「輔助監管職能」將涉及「監管權之爭」。

一位央行人士回憶,2006年8月,人民銀行曾派時任金融穩定局副局長的張健華去美國聯邦存款保險公司工作考察半年。美國方面很重視,安排張從監管部門、研究部門、國際部門,到下面的接管、清算部門都挨個轉過,甚至還讓張健華跟著去現場檢查銀行。

這輪考察的最大體會是,存款保險制度若想真正發揮作用,功能必須相對完善,需要附加監管或及時糾正功能,單一的「付款箱」(paybox)模式絕對不適合中國。

一個經常被拿來做反例的例子是,2008年英國北岩銀行遭受擠提,宣告了「付款箱」模式的徹底失敗。

北岩銀行被擠兌時,被監管機構認為仍具有清償能力,資本超過監管要求,貸款質量良好,但它卻成為英國銀行業近150年歷史中第一家由於擠提而被政府接管的銀行,最直接的原因就是受到流動性的衝擊。但英國「付款箱」式的存保制度,只負責事後埋單,無法起到維護公眾信心的作用。

「我們國內有些部門就希望存款保險機構辦成paybox形式。因為這樣不涉及監管權的劃分。」上述央行人士告訴南方週末記者。

該央行人士回憶,2005、2006年,央行幾乎解決了所有技術層面的問題,「把該研究的問題都研究了,比如存款搬家,大機構到底參不參保,是最簡單的費率還是差別化費率,差別費率怎麼計算,是按很複雜的公式計算,還是分簡單的幾檔去計算。當時農村信用社特別困難,2007年的時候又對農信社的問題單獨研究過一次。」上述人士說,「領導人最後的拍板,就屬於政治博弈了。」

存款保險的再度推進則到了2008年。

2007年初,人民銀行和銀監會會同發改委、財政部、中編辦和國務院法制辦成立了專題小組,具體負責存款保險制度實施方案的設計和《存款保險條例》的起草。

據一位多次參加央行專家座談會的學者回憶,2008年夏天,在一次央行關於存款保險的座談會上,時任央行副行長的蘇寧曾講「這是最後一次會了」。當時座談會邀請了對存款保險制度持反對態度的一位國務院發展研究中心金融研究所研究員和社科院金融所王國剛,還請了兩位來自地方上的同樣持反對意見的年輕人。

「那次會的意思是,把不同意見的人都請來了,把你們的意見反映上去,然後我們就可以收官了。」上述學者告訴南方週末記者。

此後央行相關負責人亦出面表態。2008年11月28日,時任中國人民銀行研究局局長的張健華說,「有關部門已經基本上達成一致了,到今天為止,我可以正式地跟大家說一下,已經給國務院上報了這個方案,但是什麼時候能出呢?咱們保守一點明年肯定能出了吧?我希望中國存款保險制度能盡快出,但是前期並不一定搞得特別獨立,有可能還是和中央銀行保持密切聯繫,因為存款保險還需要中央銀行的大力支持。」

一位參與推動存保制度的央行人士回憶,那時候各方面的態度都差不多達成一致了。「有一段時間已經協調得差不多了。銀監會也並不是說堅決反對這個制度,核心仍是機構主導權的問題。」

然而期待再度落空。

這次是因為金融危機。2008年底次貸危機襲來,政府高層擔心在這個時候推存款保險,可能會釋放一種國家信用撤離的信號,造成大家對銀行業的不信任,引發系統性風險。

反對者陳述的理由是,國外建存款保險是從無到有,做的是加法,能接受。而中國是從有(國家隱性擔保)到無,是做減法。

上述央行人士回憶,人民銀行還特地向領導層做了解釋,認為這個擔心沒必要,技術上很容易解決。比如,推出存款保險制度,但承諾全額保險。事實上,金融危機期間,美國、英國,以及已經建立存保制度的亞洲國家,大多實行臨時性的全額保險。「搞兩年,過渡一下,正好把存款保險制度建立起來了。」

「但領導人考慮的角度可能更高一點,」上述人士回憶,「金融危機來了看不準,不知道存款保險在金融危機下的影響,看不準於是又放下了。」

2010年後,存款保險方案推進程序再度啟動。但據一位接近央行人士稱,此後又因政府換屆而延緩。

尋找更超脫的方案

「金融危機的影子已經很明顯,所以現在更應該出於公心把方案設計得更萬全。」

除了存款保險機構「及時糾正」或「前置介入」引發的監管權之爭,眼下雙方的分歧還包括,由央行主導的《存款保險條例》和銀監會主導的《銀行業金融機構破產條例》本應作為金融機構市場化退出的一個整體,但由於立法資源有限,兩者究竟是同時立法,先後立法,還是只取其一?

上述參與央行內部論證會的人士告訴南方週末記者,人民銀行曾邀請全國人大、國務院法制辦列席內部論證會。後者提出的建議是:你們立法要想通過審批,必須更講策略。要讓每個人都能接受,而不是覺得在爭權搶利。

上述人士稱,央行態度因此有所轉變。過去是排斥破產條例,現在則只表明優先存款保險立法的態度。

幾乎所有的受訪者都談及,多年來,人民銀行與銀監會一直處於微妙的角力關係之中。

「過去十年,銀監會老想幹宏觀調控的事,央行老想把監管拿回來。雙方都沒有定好位。」一位接近央行和銀監會的學者評價說。2004年,銀監會曾下達電話指令,要求銀行停貸三天。2009年又拚命催貸。

而人民銀行此次的存款保險方案——成立基金,由央行託管,並被要求賦予輔助監管職能——也被外界解讀為實質上的擴權之舉。

「存款保險的建立,涉及幾千億資金由誰管。每個部門都把幾千億資金看做是自己部門利益跑馬圈地的地方。大家都想搞。」北京師範大學金融研究中心主任鐘偉說。

事實上,2005年的那版方案中,央行還傾向於成立相對獨立的存款保險公司,以市場化法人的形式進行運作。在上述方案中,存款保險的啟動資金可能主要來自財政部和央行,並將逐步建立存款保險的保費徵收機制,之後的來源主要包括財政和央行資金、保費收入、保費的投資收益。

一位曾參與存款保險方案設計的央行人士認為,考慮到成立機構行政成本高、週期長,現在的基金模式可能只是過渡方案,未來應該會成立獨立性更強的機構。但在成為像美國的聯邦存款保險公司那麼大、強勢的機構之前,中國的存款保險公司不是依附於央行,就是依附於銀監會,「這是肯定的」。「人民銀行和銀監會本身已經有這麼大的溝通成本,再加上第三方機構,溝通協調難度更大。」

魏加寧並不認同。他認為,諸如機構如何設置、資金來源等問題,屬於基本框架,「一開始就不能搭歪,不然部門利益就摻進去了」。他說,這無異於「分兩步跨過同一條河流」,「現在弄成基金,以後若是分離出來還要打架」。

一種市場觀點認為,存款保險基金應放在銀監會下面,理由是保護存款人合法權益本身是銀監會的職責,而且能更瞭解監管信息,從市場准入、日常監管到問題處置、市場退出進行全過程監督。缺點則是監管部門可能掩蓋監管失誤,把監管失誤造成的問題用基金埋單。

反對者則認為,存款保險基金由央行託管,理由是基金不足時,央行可以提供流動性;與央行最後貸款人配合,大家更有信心;與證券業、保險業不同,銀行業作為金融業絕對主體與金融穩定關係重大。缺點則是,職責容易混淆,本來央行能救的,結果讓存款保險埋單,或者本來應該存款保險出的,卻讓央行再貸款救活了。

魏加寧認為,更優的方案應該是,央行、銀監會、存款保險機構,三者分離,互相制衡、監督。監管機構的審慎監管、中央銀行的最後貸款人以及存款保險,構成金融安全網的三大支柱。他認為,「監管權」其實可以分為檢查權和處罰權。關於檢查權的協調,三家機構的職責重點並不相同:監管部門主要檢查金融機構是否違法違規,中央銀行主要檢查財務狀況和流動性狀態,而存款保險機構主要檢查存款人信息是否完備。而實踐中,中央銀行和存款保險機構可以委託監管部門代理檢查,或提出信息共享。

至於行使處罰權的手段,也各不相同。監管部門可以進行行政處罰或追究法律責任,中央銀行則通過接觸清算合同或進行信息披露,存款保險機構則通過提高費率等形式。

「違法違規則銀監會管,出現流動性問題則央行救,資不抵債則由存款保險處置。」魏說。

至於啟動資金,魏加寧建議,由於存款保險首先具有公共職能,所以財政應該出1/3;再者存款保險分擔央行再貸款的負擔,所以央行出1/3;然後又事關商業銀行自身,所以銀行業協會出1/3。由於中國銀行業協會資金來源有限,可由匯金減持國有股變現後注資。

在魏加寧看來,如果以部門牽頭推改革,「容易出現把自己部門的利益塞進去」。他建議,推動金融改革應該成立一個跨部門的金融改革委員會。

「金融危機的影子已經很明顯,所以現在更應該出於公心把方案設計得更萬全。」一位接近央行和銀監會的學者說。

鏈接:存款保險制度模式的國際經驗

加拿大存款保險公司總裁R.N.羅伯遜曾在2005年人民銀行舉辦的大連「存款保險國際論壇」上提出,按照國際經驗,存款保險機構分為 「付款箱」型、「成本最小化」型和「風險最小化」型三類。

「付款箱」是指僅負責「埋單」,沒有權力對參保機構進行干預。「成本最小化」型是指,儘管它很可能沒有權力關閉一家銀行或干預其事務,但是有權參與並瞭解銀行的全面信息,一旦銀行倒閉,將有權決定如何更好處置倒閉銀行的資產和負債。「風險最小化」型則具有最廣泛的權力,既有完善的風險處置職能,又有一定的審慎監管權。

新加坡、荷蘭等中小型經濟體或者長期未發生大規模金融風險的國家主要採取「付款箱」型。美日等大型經濟體存款保險制度主要採取「成本最小化」型和「風險最小化」型。

在美國,與監管當局平起平坐的存款保險公司甚至有權在銀行資本充足率低於2%時下令關閉。而功能最為齊全的聯邦存款保險公司被認為是世界上最成功的模式。(樊殿華 整理)

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