經國務院常務會議通過的《缺陷汽車產品召回管理條例》（下稱召回新規）10月底正式公佈，2013年1月1日起正式實施。召回新規替代了2004年以部門法規形式頒佈的缺陷產品召回規定。這是一個消費者等待已久的法案。
「緊箍咒」到底有多緊？「新規提高了企業違法成本，有助於保護消費者利益；但新條例難在執行，可能增加權力尋租的空間。」一位不願具名的資深汽車行業分析師對財新記者說。
召回新規在加大對企業懲罰力度的同時，並沒有系統的預警機制，本質上仍是偶然召回，而非常態召回。同時，由於涉及召回的調查和裁決權力集中在質檢等政府部門手中，在人手匱乏、任務繁重而過程不透明的情況下，表面嚴厲的處罰可能隱藏著更多的尋租空間。
此外，財新記者採訪的多位行業人士認為，與擁有嚴格內部召回程序的跨國公司相比，中國本土自主品牌企業尚處於發展初期階段，缺乏相應的響應機制，受召回新規的影響程度更大。
自主品牌首當其衝
舊的汽車召回規定最受詬病之處，便是懲罰力度過小。這使一些跨國廠商實施全球召回時將中國市場排除在外。據舊規，廠商拒不召回，最高罰金僅為3萬元。
最典型的例子是豐田。2010年1月，受漏油事件影響，日本豐田汽車開始在全球範圍實施召回，涉及車輛約為800萬輛，超過豐田2009年度781萬輛的全球銷量。但豐田將中國排除在召回之外。豐田董事長豐田章男在中國召開說明會時，有數十名消費者到現場抗議。不過，監管部門最終並未發佈針對豐田汽車的調查。類似事件屢有發生。
2004年3月，包括國家質檢總局、發改委在內的四個部門聯合發佈《缺陷汽車產品召回管理規定》，對拒不召回的處罰金最高3萬元。此次的召回新規，不僅將汽車召回條例從之前的部門法規上升為國家法律，在罰則方面也加大了企業逃避召回的懲罰力度。
國家質檢總局有關負責人稱，2004年的規定處罰過輕，威懾力明顯不足，影響召回制度的有效實施。召回新規在提高罰款額度的同時，增加吊銷行政許可等處罰措施，「可有效促使生產者履行召回責任」。
根據召回新規，「生產者未停止生產、銷售或進口缺陷汽車產品；隱瞞缺陷情況；經責令召回拒不召回；由產品質量監督部門責令改正，處缺陷汽車產品貨值金額1%以上10%以下的罰款；沒收違法所得；情節嚴重的，由許可機關吊銷有關許可。違反條例規定，構成犯罪的，還將依法追究刑事責任。」以一款10萬元左右的車為例，若涉及召回車輛達到1000輛，罰金最高達1000萬元。
「在現行制度下，汽車企業每一次的召回行動，通常都會計算召回的成本以及不召回的損失，以決定是否實施召回。」一位外資車企人士告訴財新記者，對於汽車公司來說，一個關鍵零部件的召回可能導致上億元的損失。
中信證券首席汽車行業分析師李春波認為，與此前相比，無論是汽車公司還是政府監管部門，都有更大壓力披露缺陷汽車的召回信息。因此，在一款汽車產品遭遇全球召回的時候，中國市場被忽視的概率將大為降低。
根據新規，罰則發生的前提是——車企明知有缺陷而未能召回的情況。什麼情況下需要啟動召回問題汽車？跨國公司有一套成熟的召回機制。中國本土自主品牌發展歷史較短，管理粗放，從思想意識到制度流程都普遍存在盲點和漏洞，缺乏相關操作經驗。「這對自主品牌汽車來說挑戰更大。」 國際諮詢機構AlixPartners董事吳晶輝認為。
截至2011年底，中國共實施汽車召回419次，累計召回缺陷汽車產品621.1萬輛，本土自主品牌汽車的召回案例較少。粗略統計，其召回佔比不足10%。「本土車商通常都出於提升品牌形象的考慮才實施召回。」李春波說。
新規發佈後，吉利集團公關總監楊學良公開表態，「不會對自主品牌形成『重大威脅』，品質提升是自主品牌生存發展的必由之路。」他還表示，吉利內部有非常嚴格的質量管理體系，「條例實施會敦促我們更加重視這方面工作」。
非常態召回
「在其他條件不變的情況下，僅增加懲罰力度，相當於告訴汽車企業，該向有關部門『進貢了』。」一位不願具名的汽車業內人士認為，如果權力過分集中且執法不透明，增加懲罰力度相當於提高了政府部門權力尋租的空間。
新條例啟動召回的主體仍是國務院質量監督管理部門，調查取證以及做出結論也仍由該部門負責。有業內人士質疑，「質量監督部門如何獲知召回信息？這個部門的獲知能力到底有多大？」
在中國，負責缺陷產品管理的是國家質量監督檢驗檢疫總局（下稱質檢總局）缺陷產品管理中心。這個中心成立於2004年9月28日，業務上受質檢總局指導，主要承擔全國汽車、一般產品召回的日常管理與技術支持工作。
管理中心行政掛靠中國標準化研究院，下設汽車召回管理部、一般產品召回管理部、信息管理部、研究發展部、綜合管理部。據其網站介紹，研究院大約500人。該中心不只管汽車，還負責其他缺陷產品管理。相比之下，美國負責汽車和摩托車缺陷產品管理的部門——交通部道路安全管理局（NHTSA）在全美擁有十個分支機構。但是，中國年汽車銷量已經連續三年超過美國。
在此前徵求意見階段，即有意見認為，汽車召回過程中消費者參與缺失，恐催生權力尋租空間。如新規第39條規定：「在缺陷調查過程中，未經主管部門同意，任何單位和個人不得擅自洩露相關信息。」在政府部門執行能力有限，而消費者參與環節缺失，過程又不透明的情況下，所謂召回，很容易滋生腐敗。
吳晶輝表示，缺陷汽車召回條例更重要的作用是對缺陷汽車產品做提前預警，並把這種預警轉化為對產品安全的重視。「如果把所有缺陷當做暴露出來的冰山，那麼召回制度越充分，水面下的風險就越小，對消費者來說越安全。」
但新規並未充分體現安全預警作用。在美國，實施召回前一般有早期預警機制，主要由缺陷調查辦公室負責。年產量超過500輛並在美國銷售的製造商必須向這個部門提供早期預警報告。預警季度報告每季度發佈一次，由兩個獨立模板數據組成，一部分為產品數據、財產損失索賠總數、保修、消費者投訴等；另一部分為死亡和傷害事件。
隸屬於美國交通部的NHTSA，將車輛安全研究調查作為減少車輛傷害和惡性事故的基礎。在收集信息分析研究的基礎上，監管召回並推動召回的實施。同時NHTSA還負責汽車安全標準的制定，它會將召回過程中發現的一些安全隱患補充到最新制定的安全標準中，提高產品的安全准入門檻。
「美國是接近100%的事故召回；而在中國，召回還是偶然而非常態的。」吳晶輝說，原因是企業缺乏申報制度基礎上的預警系統。所謂偶然召回，即只有當汽車產品發生問題且產生較大範圍影響時，才有可能被召回。
美國的汽車標準制定與缺陷產品召回歸一個部門管。而中國直管的兩個機構名義上都隸屬質檢總局，實際上鮮有交集：負責給新車型發放合格證的國家認證認可監督管理委員會，是國務院決定組建並授權的負責認證認可工作的主管機構，副部級單位；負責缺陷產品管理的質檢總局缺陷產品管理中心，行政關係掛在中國標準化研究院。兩部門過去交流不多，未來在發現缺陷產品安全隱患方面能否協同合作亦未可知。■