醞釀已久的徵地制度改革終於在今年年初加速。三四月間，國土資源部和業內專家的各種內部研討會緊鑼密鼓，由國務院法制辦牽頭、國土資源部參與制定的徵地制度改革方案在加緊推敲。
改革方案將體現在兩份法律法規中。其一是計劃在今年6月公開徵求意見的《土地管理法》修正案，這也是當前徵地制度改革的基礎性工作；其二是擬在 修法基礎上出台的《集體土地徵收條例》（下稱《條例》）。距《土地管理法》修正案公開徵求意見的時間越來越近，有關的意見磨合已進入倒計時。
所謂徵地，是指國家為了公共利益強制性將土地收歸國有。但在中國，實際操作中幾乎所有的建設項目都可以辦理土地的徵收。現有法律框架下，中國土 地分為農村集體土地和城市國有土地兩種性質，由於農村集體土地不能買賣、也不能進行非農建設，因此只要強制性將農村集體土地變為國有土地，各地政府即有權 將其在國有土地市場交易，用於各種非農建設，獲取高額地價收入。隨著建設用地需求增加，農民抵制徵地產生的衝突日益升級。
與此有關，徵地制度改革總體涉及三大方面：一是明確徵地範圍，二是提高徵地補償水平，三是完善徵地程序。其中，徵地範圍和徵地程序將由《條例》作出具體規定，《土地管理法》修訂則著重於徵地補償標準的重新界定。
今年「兩會」期間，國務院總理溫家寶已傳達出要求改革提速之意。為促改革方案早日出台，原擔任國家土地副總督察的甘藏春年初調任為國務院法制辦 副主任。他強調，由於徵地範圍的明確界定有一定難度，而目前徵地衝突的源頭均與補償不到位有關，因此「中國目前完善徵地制度的重點，主要應該放在對被徵地 農民的補償安置上，這恐怕更符合中國國情。」
徵地範圍爭議暫擱置
事實上，業內公認徵地範圍的縮小是徵地制度改革的核心問題，但由於爭議激烈難決，《土地管理法》的修訂暫不涉及於此。
對於徵地用途，現有《土地管理法》已規定了明確原則，即國家可出於「公共利益的需要」徵地，這本身並無不妥。但在具體操作中，現有法律法規仍缺乏對「公益性用地」的清晰界定，也沒有明確的認定方式和程序。
早在近十年前，隨著徵地矛盾增加，徵地制度改革已提上議事日程。當時國務院發展研究中心農村部研究員劉守英便提出，應縮小徵地範圍，僅有真正公益性用途的土地可通過徵地獲得，經營性用地應通過市場交易獲得，農民合理補償由此便可通過市場議價實現。
2008年召開的中共十七屆三中全會明確將「縮小徵地範圍」作為改革目標，但同時強調「逐步」實現，徵地限於公益性項目。會議提出，「城市規劃圈外的非公益性項目」允許農民以集體土地「參與開發經營」，並「逐步建立城鄉統一的建設用地市場」。
由此，政策上認可了徵地範圍的縮小，但界限是城市的規劃圈，即城市規劃圈內的非公益性土地仍可通過徵地獲得。《土地管理法》的相關修訂也提上日 程。對此，劉守英等學者則表示，還應進一步打破「圈內」「圈外」的約束，將「圈內」徵地範圍縮小為「公益性用地」，在城市規劃圈內探索集體建設土地不經徵 用直接入市。土地管理部門應列出「公共利益徵地的否定式目錄」，凡是列入該否定性目錄的項目，一律不得徵地。
是否且如何以立法形式體現上述思路，成為《土地管理法》修法的一大爭議點。在傾向穩妥推進改革的學者看來，改革很難一步到位，徵地範圍只能逐步 縮小。中國土地勘測規劃院規劃所所長張曉玲曾多次參與修法的討論。她分析，若城市規劃圈內的非公益性項目也不能徵地，會增加地方政府的徵地成本，也會影響 政府主導的城鎮化進程，地方政府會是最大的反對力量。
據財新記者瞭解，國土資源部曾委託中國土地勘測規劃院起草一份公益性用地目錄來配合《土地管理法》修改，但2009年的修法方案因爭議太大被打回重修，該目錄並沒有出爐。
因此在此輪徵地制度改革方案設計中，立法者採取折衷之道。據財新記者瞭解，徵地範圍不列入《土地管理法》修訂內容，而是由下位的《條例》來約 定，這也有加速改革方案出台之意。具體可徵地範圍則參照此前出台的《國有土地上房屋徵收與補償條例》，但考慮到徵地制度更為複雜，內容會有微調。
按2011年初出台的《國有土地上房屋徵收與補償條例》，出於國家安全、促進國民經濟和社會發展等「公共利益的需要」，實行徵收制度的範圍有六 條規定，包括「國防和外交」「能源、交通、水利等基礎設施建設」「科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公 用等公共事業」「保障性安居工程建設」「舊城區改造」以及「法律、行政法規規定的其他公共利益」等。其中，後兩類因執行彈性較大，成為方案研討過程中爭議 最大之處。
中國社科院農村發展研究所研究員王小映分析，將舊城改造納入徵地範圍，意味著在地方政府主導的城市化中，經濟建設項目也可以徵地，這是妥協的結果。一些堅持方案應一步到位的學者則表態說，目前距離理想的「徵地範圍」仍有差距，但徵地範圍已經有所縮小，畢竟有進步。
據財新記者瞭解，按照立法者的設想，目前的經濟發展階段，政府仍需要徵地來推動城市化發展，因此公益性用地的範圍暫不做過於嚴格的約定。但這一概念將隨著發展階段進行調整，徵地範圍會逐漸縮小，待城市化完成時，再縮小為單純「公益性」項目才能徵地。
補償標準如何提高
按照決策者的思路，目前改革的重點應集中於如何提高徵地補償。據財新記者瞭解，《土地管理法》的修訂將主要針對有關徵地補償的第47條展開，改革思路將體現在最終的修正案之中。
據財新記者瞭解，此次修法仍沿襲現有補償原則，按照被徵收土地的原用途給予補償，即按照集體土地的農用地價值來確定補償標準，但標準會有所提高。這具體又包含兩條新原則，一是拓寬補償安置方式，二是保障被徵地農民居住水平有改善。
按現行《土地管理法》第47條規定，徵地補償費用包括「土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費」三大塊，其中土地補償費和安置補助費均按照耕地徵收前三年平均年產值的倍數計算，房屋作為地上附著物和青苗的補償標準，由省級政府規定。
補償辦法具體的標準由地方制定，這為地方壓縮徵地補償提供了空間。在北京、海南陵水等地，地方政府也嘗試將徵地補償多元化，拓寬補償渠道，但在全國層面，補償偏低而不能被農民接受，由此導致的衝突仍是普遍現象。
提高補償標準成為改革的共識，但如何補償一直見仁見智。北京大學教授張千帆就認為，土地補償應該按照徵地後使用用途補償，至少應該按照徵地后土地價值的50%分享給農民。
但王小映對此並不贊同。他說，土地被徵收後的增值收益，很大程度上與土地規劃有關，按徵地後用途進行補償，一塊地被規劃為住宅、工業或綠地，會 帶來完全不同的收益，按規劃用途補償對失地農民也不公平。他認為應該按照原用途進行「同地同價」的公正補償，補償應當包括經濟社會發展、政府公共投資和土 地稀缺引起的普遍而又普惠性的土地增值。現在的問題是農地價值被低估，補償很少考慮與土地區位有關的普遍性土地增值，導致補償不該歸公的一部分土地增值在 徵收過程中也歸公了。
據財新記者瞭解，雖然目前立法者仍傾向於按照原用途補償，但相比以往將土地作為資源計算補償，改革方案中的補償標準會更強調土地的財產性，突出補償的長期性。
在立法者看來，徵地補償是對土地財產市場價值的補償，安置是對失地農民的工資性補償，兩者意義不同。改革將拓寬補償安置方式，改變一次性貨幣安置為主的模式，原本折合在一起的補償和安置區別開來。
具體而言，耕地補償不再按以往的土地產值為標準計算，而是傾向於按照區片綜合農地價格，根據土地的區位、等級、產值等進行綜合性估值計算補償；安置則因地制宜選擇「安置留地、入股」等多元化方式；此外，將就業與城鎮就業體系相銜接，改變以往農民失地便失業的困境。
補償標準裡最惹眼的變化，是不再將房屋簡單作為「地上附著物」給予有限的補償，而是作為失地農民財產評估其價值。財新記者瞭解，目前的思路是， 保障被徵地農民居住水平有改善，對農民房屋拆遷單獨給予補償，重新分配宅基地的採取房屋重置價安置，不再分配宅基地的按當地城鎮居民的居住水平安置，保障 農民能按照當地城鎮居民的居住水平購買住房。
多位學者對財新記者分析，因為《物權法》已經明確宅基地是用益物權，是村民的財產權利，因此方案側重對農民財產權利的補償。
程序瓶頸
理想的徵地制度改革方案，在縮小徵地範圍的同時，還應「開放集體建設用地市場」。如果集體土地可以上市流轉，真正實現城鄉土地「同地同價同權」，有助於徵地範圍進一步收窄。但據財新記者瞭解，目前方案並未涉及集體建設用地流轉的內容。
財新記者瞭解到，國土資源部有一份調查稱，在現有土地流轉實踐中，農民和用地單位談判中並不佔優勢，農民得到的補償並沒有比徵地補償高。因此立法者暫時仍會將「農地入市」規模限制在目前少數的試點範圍內。
王小映則認為，應逐步縮小徵地範圍、開放農村集體建設用地市場，總的方向，最終要允許合法合規的宅基地入市。目前，宅基地作為用益物權，其流轉 受到嚴格限制。他指出，徵地範圍明確劃定後，範圍之外符合條件的集體建設用地就可通過流轉方式入市，為此，政府還需出台集體建設用地流轉管理辦法或條例予 以規範。
一位接近國土資源部人士分析，雖然中共十七屆三中全會規定城市規劃圈外非公益性項目土地可直接入市，但實際上圈外主要是國家重大工程的單獨選址項目，公益性和非公益性很難界定，因此也難界定圈外土地可流轉的對象。
基於此，法律界曾寄希望通過完善徵收程序，引入「公共利益認證機制」，鼓勵農民參與決定是否屬於「公共利益」用地。但目前程序上的優化側重於保障被徵地農民對補償方案的知情權和參與權。
按照現行《土地管理法》規定的程序，國家徵地方案僅在獲批後對當地農民「兩公告一登記」，即依照法定程序批准後，由縣級以上地方政府公告後，被 徵收土地農民在公告規定期限內，辦理徵地補償登記；徵地補償安置方案確定後，地方政府再公告，聽取被徵地的農村集體經濟組織和農民的意見。
針對地方反映徵地手續繁瑣、效率低等問題，「兩公告一登記」可能調整為「一公告一登記」。被徵地農民在補償標準公開後，可以參與提出不同意見， 增加知情權和參與權。對補償不滿意，可以申請仲裁，協調不成功的可起訴，增加了權利救濟的渠道。然而，農民的訴訟行為只能針對徵地補償發起，對於徵地本身 並不可訴。
長期代理土地案件的北京市才良律師事務所律師王令分析，按《土地管理法》，土地徵收審批權歸中央和省級政府，但《行政訴訟法》規定，對國務院各 部門或者省級政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，屬中級法院管理。由於徵地涉及群體範圍廣、情況複雜，加之現行管理體制，法院面臨省級政府壓力，對徵 地行為的訴訟基本不受理。
據財新記者瞭解，完善徵地程序的呼聲在學界其實十分強烈。中國政法大學教授王衛國指出，對於土地是否屬於公益性用地，是否能徵地，必須讓農民參 與決策。不少法律學者均強調，應當將法院裁決的受理範圍擴大，不僅僅限於補償和安置問題，對聽證、公告、徵地實施等程序的異議，都應當可以提交裁決機構解 決。對裁決機構作出的裁決不服，可以提起行政訴訟。更為重要的是，徵地爭議不解決，徵地就不能實施；裁決不是前置程序，當事人可以選擇裁決或者訴訟；最終 由法院對徵地爭議作出判決，這三點重要內容必須在法律中予以明確。
問題是，在方案更傾向提高農民補償的前提下，能否在程序上開放農民對於徵地本身的質疑，農民是否有恰當的渠道質疑徵地行為的合法性，目前仍懸而未決。