深圳和珠海橫琴新區成為中國統一商事登記制度的破冰之地。
2012年3月10日，國家工商總局出台《關於支持廣東加快轉型升級、建設幸福廣東的意見》（下稱《意見》），明確表示「支持廣東省在深圳經濟 特區和珠海經濟特區橫琴新區開展統一商事登記制度改革試點，在保障各類商事主體登記的地位平等、規則公平、標準統一等方面積極探索、積累經驗。」
這份《意見》共五個部分32條，其中12條屬於首創性政策突破，19個條款涉及企業註冊登記方面，是迄今為止國家工商總局支持地方力度最大的文件。
商事登記制度改革突破現有法律法規的制度創新，絕非一日之功。此次國家工商總局支持商事登記制度改革落子在深圳和珠海，便是希望通過改革創新、先行先試，同時較為穩妥實際地為廣東省及全國探索經驗。
登記亂象
現行企業登記制度主要特點之一是市場主體資格與經營資格合二為一，營業執照被賦予企業主體資格和經營資格的雙重證明功能。這意味著企業登記前就需要經過各部門的層層審批。
「目前，法律、行政法規或國務院規定的行政許可項目中，究竟有多少項屬於企業前置登記，沒有人搞得清楚。」國家工商總局企業註冊局周家東2010年撰文稱。
世界銀行和國際金融公司《2007年全球商業環境報告》曾經對全球175個國家和地區進行排名。中國在「新企業建立」一項中排名第128位， 「行業經營許可」排名第153位，完成所有規定的註冊程序到合法經營平均要13個步驟、花費35天時間和相當於人均年收入9.3％的成本。中國取得一個建 築執照平均要蓋30個章，發達國家平均蓋4.1個章；中國要花363天，發達國家只要146天；中國要花一個人一年收入的126％，而發達國家只要 75.1％。
這不僅對登記主體造成了不便，對負責登記的工作人員也是一種考驗。2003年，在中國工商管理學會主辦的「企業登記制度創新管理會」上，時任北 京市工商管理局註冊處副處長的況旭介紹，「我們把十幾部法規、幾十部規章和上千個文件整合在一起，搞了一個字典。僅登記表格就有100多種。」
目前，自行整理一本「字典」，依然是各地工商部門在受理企業登記時的「經驗」。但這依然沒法徹底解決工商部門的困境。因為企業登記機關與有關行 業主管部門之間經常發生意見分歧，造成核准登記的障礙，同時，企業登記與前置審批又互有交叉。繁瑣的前置審批又造成大量無證經營。而無證經營的責任，最終 又由基層工商部門承擔。在核准環節，基層工商人員同樣壓力巨大。北京市工商行政管理局昌平分局副局長劉衛兵就曾抱怨，「從現行法規看，核准人應該具備律 師、會計師的能力，得通曉土地管理、衛生管理、煙草管理等各種管理的相關法規，但實際上不可能達到這個程度。」
廣東先試
地處改革開放前沿的廣東，市場行為遠比內地活躍。與香港毗鄰的深圳特區，對商事登記制度的國際慣例相對熟悉，與國際接軌的需求也更為強烈。廣東省政府在2010年明確提出「支持深圳市開展商事登記制度先行先試工作」。
深圳的商事登記制度改革從2010年啟動調研，並開展了有關商事登記制度改革的前期探索，如在電子商務、互聯網類公司以及前海地區試行註冊資本 認繳制，在部分行業試行企業法人住所與經營場所相分離等措施。2011年8月，深圳市政府專程向國家工商總局上報了《關於深圳市商事登記制度改革納入國家 工商總局改革試點計劃的請示》。
而作為「特區中的特區」，毗鄰澳門的珠海橫琴新區雖然只有106.5平方公里，但因為是新區，目前企業數量不多，且多以外資為主，開展商事登記 改革的條件得天獨厚。在2012年1月1日開始實施的《珠海經濟特區橫琴新區條例》也明確規定，橫琴新區可以在企業登記制度上進行改革創新。
在國家層面，早在1999年，第九屆全國人大常委會就將《商事登記法》列入立法規劃，此後國家工商總局一直開展實務性研究，卻遲遲未有實質突破。
直到2011年9月，國家工商總局在《關於貫徹落實國家國民經濟和社會發展「十二五」規劃的意見》中，明確「積極研究探索建立統一的商事登記制度，保障各類商事主體登記的地位平等、規則公平、標準統一」的態度。
這與廣東省近年來主張的「小政府、大社會」的理念保持一致。廣東省政府甚至號召「各地、各部門向工商系統這種創造性的做法學習，特別是要勇於打破與市場機制不相適應的部門權力利益格局」。
此後，廣東省開始積極向國家工商總局請示匯報，提出一系列落實「寬入嚴管」原則的改革創新思路，並組織了專門人員對接總局的各職能司局。
接近廣東省委人士向財新記者透露，在2012年「兩會」召開前，廣東省委書記汪洋曾要求各部門「提要求」，便於在「兩會」期間「要政策」。
國家工商總局局長周伯華在「兩會」期間抽出時間，專門組織召開局務會議研究制定《關於支持廣東加快轉型升級、建設幸福廣東的意見》，此項改革最終水到渠成地落戶廣東。
改革起步
此次商事制度改革的重點是將市場主體資格與經營資格相分離，這是商事登記制度改革的共識。此次深圳和珠海的改革，核心亦在此。
兩地改革措施包括，營業執照僅為商事主體資格憑證，取消經營範圍登記，一般經營項目由企業章程記載、登記機關備案，只有涉及許可經營項目，才需憑許可審批文件經營。一般經營項目無需前置審批即可完成企業登記。
這亦是國際慣例。比如香港和澳門，除對事關國計民生的行業實行必要的管制，一般行業只需滿足條件即可成立，准入和監管部門分離，責任明晰。
企業拿到營業執照，不辦理相關行政審批就生產、開業，相關部門該如何監管？對此疑問，深圳市市場監管局註冊分局副局長王淑傑表示，實行「誰審批，誰監管」的原則，相關行政審批和監管部門均可通過電子平台，即時查詢到市場監管部門提供的註冊登記信息。
此外，深圳和珠海橫琴還在商事登記中實行較為寬鬆的政策，比如註冊資本制度實行認繳制，無須驗資，這大大降低了企業准入門檻。兩地還將改革商事主體住所登記和經營場所登記制度。據廣東省工商局人士介紹，本次改革的大方向是「對企業准入減少限制」。
在具體操作層面，國外實行商事登記制度的國家，多實行註冊官制，即由註冊官簽發執照，多用書面審查或者形式審查的方式，由企業對信息的真實性負 責。而中國目前採取形式審查與實質審查相結合的方式，當企業出現違法違規行為，會對相關公務人員追責。在深圳的改革試點，將會實行商事主體年度檢驗報告備 案制度，構建統一的商事主體登記許可及信用信息公示平台，推行網上登記及電子營業執照等。這為深圳改革逐步實現形式審查奠定了基礎。
《意見》也提出，將「保障各類商事主體登記的地位平等、規則公平、標準統一」。不過從深圳和珠海橫琴已經公佈的措施來看，《意見》中的「統一」二字仍缺乏具體細則落實。
目前中國的商事主體類型主要包括：公司、非公司企業法人、合夥企業、個人獨資企業、農民專業合作社、個體工商戶等。據報導，在商事登記時，不同 主體登記的具體項目和數量也有所不同。「非公有制市場主體的登記事項有5項，公司的登記事項有8項，非公司企業法人的登記事項有10項，外商投資企業的登 記事項則有14項。市場准入存在差別待遇。」
財新記者獲得的一份《關於試行商事登記制度改革的可行性研究》報告稱，在立法模式層面，發達國家及中國的港澳台地區，商事登記制度對各類商事主 體的登記基本是統一立法，而且要求實行統一的登記程序和基本等同的登記事項；不同的商事主體之成立可以有不同的條件，但其登記程序和登記事項應當基本統 一。針對各類商事主體「標準統一」的問題，廣東省工商局有關人士答覆，「只有商事主體資格和經營資格相分離之後，各類商事主體實現統一登記才存在可能。」 該局提供的資料也提及，「商事登記制度改革是一項全新的制度構建，突破了現行法律法規體系，涉及面廣、影響大，是一項複雜的系統工程，需要做好整體設計 （特別是立法）和統籌規劃（配套的管理體制改革及制度建設）。」
在缺乏國家層面的《商事登記法》情況下，在3月21日宣佈試點的新聞發佈會上，深圳市市場監督管理局副局長鄺兵和珠海橫琴新區管委會主任牛敬均表示，會在近日「專門研究此項改革（統一登記）的具體實施問題」。
廣東省工商局黨組書記、局長盧炳輝坦言，此次工商總局支持商事登記制度改革落戶深圳和珠海，正是「依託特區立法優勢和政策先行優勢，既堅持改革創新、先行先試，又積極穩妥、注重實際，立足以特區之『特』，為全省乃至全國探索經驗」。