ZKIZ Archives


地方債名義轉正

http://magazine.caixin.cn/2011-10-21/100316500.html

經國務院批准,2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市四省市地方政府自行發債試點啟動。這意味著中國地方政府終於可以以自主身份公開舉債融資。

  在市場萬眾期待中,10月20日,財政部公佈《2011年地方政府自行發債試點辦法》(下稱試點辦法),對地方自行發債的規模、利率、期限、承銷、招標、定價、登記、託管、交易、還本付息等作了詳細規定。

  試點辦法規定,試點自行發債四省市2011年的地方政府債券規模,要在國務院批准的規模限額內。試點省市發行政府債券實行年度發行額管理,2011年度限額當年有效,不得結轉下年。

改革半步走

  2011年,國務院批准發行地方政府債券2000億元。財政部核定,上海市規模為71億元,浙江省為67億元(不含寧波市),廣東省(不含深圳市)為69億元,深圳市為22億元。

  除了試點四省市總計229億元的發債額度,其他省份和計劃單列市今年的地方政府債券,將於10月底由財政部代理發行完畢。

  試點辦法規定,2011年試點省市政府債券由財政部代辦還本付息。試點省市應當建立償債保障機制,在規定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專戶。

  這一特殊規定說明,地方政府自行發債試點僅僅走出了半步。還本付息延續了代理發行的模式,由財政部代辦還本付息,這一規定向市場透露出明確信號,地方政府自行發債仍由中央財政提供擔保,地方政府的還本付息的風險水平,幾乎等同於中央政府發行的國債。

  試點辦法規定,試點省市發行政府債券為記賬式固定利率附息債券。2011年政府債券期限分為三年和五年,期限結構為三年債券發行額和五年債券發行額,分別佔國務院批准發債規模的50%。

  可見,不僅發債規模由中央批准,對發行債券的期限結構和佔比,自行發債省市也沒有決定權。

  試點辦法全文僅17條,正文不足1500字。但其實質內容遠超過文件本身,試點辦法還將財政部代理發行地方債的三個文件囊括其中,涵蓋債券預算管理、債券財政總預算會計核算和債券發行兌付三個方面。

  財政部不但制定了地方政府債券管理的制度框架,對債券市場參與主體等具體事宜,也無需地方政府操心。試點辦法規定,試點省(市)政府債券承銷商應當是2009-2011年記賬式國債承銷團成員,原則上不得超過20家。

  中國地方政府發債始於2009年,由財政部代理發行。財政部今年初開始研究地方自行發債事宜,即介於中央代理發行和完全自主發行的過渡形式。但 細查財政部代為制定的發債機制,和財政部代理發行相比,地方政府自行發債走出的半步,惟一的變化是發債主體從後台走向前台。地方政府自行發債,如同起了省 市名稱的中央政府國債,完全由中央政府保駕護航。

  中央政府放行地方政府自行舉債,如同對待剛剛落地的嬰兒,小心翼翼放入已構造多年的溫暖「襁褓」中。地方政府終於有了在陽光下行動的自由,但空 間嚴格受限。由中央政府制定的舉債詳規,猶如精心構造的溫室,地方政府舉債邁出的這半步,無論舉債的地方政府,還是投資人,想遭遇風險也很難。

  「按這樣的方式,讓省級地方政府自行發債,實際上和中央財政代理發行差不多。」財政部科研所副所長劉尚希認為,只是把代理發行模式從中央移到省裡,變化就是操作距離縮短了。

市場化發行是正道

  對自行發債放到哪級政府,國家發改委傾向於賦予市縣級政府,即市政債,而財政部支持由省級政府發行,再轉貸給市縣級政府使用。國務院最終批准三個省級政府和一個計劃單列市政府試點,以省級政府發債為主,兼顧了國家發改委支持發行市政債的看法。

  國務院發展研究中心研究員倪紅日認為,從控制地方債務風險的角度,省級政府發債比較好,但經濟實力和財政管理能力較強的市級政府也可以考慮。

  國家發改委財金司司長徐林認為,從發達國家的經驗看,地方政府債主要是市政債,因為基礎設施、市政建設的事權,主要由市縣一級政府承擔。讓省級政府發債,還得由省級政府往下分,分配的過程實際上很複雜。

  劉尚希認為,從發債和使用相結合的角度,應該讓市縣一級政府發債。但中國有300多個市級政府、近3000個縣級政府,市縣級政府發債對監管能力是現實的考驗。因此,地方政府發債級次不應「一刀切」,應允許省級和市級政府政債同時存在。

  財政部和國家發改委對地方發債級次的爭議,除了不同層級政府發債各有利弊,監管權不同也是重要原因。如果以省級政府名義發債,監管權就在財政部。如果允許市縣級政府發行市政債,地方政府可通過融資平台公司發債,核准權在國家發改委。

  中國人民大學教授陳共認為,以市縣級政府發債涉及兩種方式,即市縣級政府名義和其融資平台公司名義,政府名義發債融資後,搞基礎設施建設還要成 立項目公司,與其再成立項目公司,不如規範現有投融資平台公司,委託公司發債並負責項目建設,這是一個現實的辦法。而且目前的地方融資平台債務名義是企業 債務,實際上絕大多數是政府債務,財政部應該承認這樣的實際情況。

  財政部堅決反對地方政府通過融資平台公司發債,理由是地方融資平台公司不透明,儘可能不搞。對此問題,徐林認為,讓市縣級政府或委託其融資平台 公司發債,就要在制度上做一些完善,建立地方政府發債的一些基本制度,包括各級政府必須公開完整的政府預算,同時編制資產負債表,只有具備這些基本條件, 才能對地方政府做評級,讓市場判斷地方政府的債務風險。

  但試點辦法中,並沒有對自行發債省市提出評級要求。財政部科研所金融研究室主任趙全厚對財新《新世紀》記者說,目前的自行發債試點和財政部代理發行沒有本質區別,也就沒有評級的必要。

  對地方政府負有償還責任的債務,審計署提出兩個量化指標評估其風險狀況,第一,由年末債務餘額佔當年綜合可用財力的比率計算得出債務率,若債務 率超過100%,意味著該地區債務風險較高;第二,由當年償還債務本息佔當年綜合可用財力的比率得出償債率,如償債率超過國際通用的20%上限,表明該地 區到期債務的償債壓力較大。

  這兩項債務風險標準,被國家發改委作為核准地方政府城投債的硬性指標,也為銀監會所認可。

  陳共認為,地方政府債券發行,應該採取完全市場化的方式,地方政府要公開完整的收支預算,由地方立法機關審批和立法監督,建立完善的制度,並由銀行等市場參與主體,監督制約地方政府的舉債行為。「既然允許地方政府發債,就要明明白白。」陳共說。

  試點辦法中,僅籠統要求發債省市要「及時披露本省(市)經濟運行和財政收支狀況等指標」。今年6月末,審計署公佈了全國地方政府性債務審計結 果,此後,山東、山西、北京、新疆等十幾個省份也公佈了本地政府債務情況。但到目前,上海、浙江、廣東和深圳四省市政府並未公佈其債務審計結果。

  而財政部制定的試點辦法,也未規定發債地方政府債務風險狀況的評估指標。目前地方政府發債,延續了財政部代理發行的方式,由國務院批准。

  對管理控制地方政府債務風險的制度建設問題,銀監會主席劉明康稱,要探索將地方債務收支納入預算管理,嚴格控制地方政府舉債和擔保承諾行為,動態監控地方政府性債務,提高財政預算完整性和透明度,建立科學合理的「舉債-償債」管理體系。

  「總之,建立起大眾看得到的清晰完整的政府資產負債表,並由此建立有市場約束的直接融資機制,這才是避免風險的根本辦法。」劉明康說。

地方 名義 轉正
PermaLink: https://articles.zkiz.com/?id=28668

股票掌故 | 香港股票資訊 | 神州股票資訊 | 台股資訊 | 博客好文 | 文庫舊文 | 香港股票資訊 | 第一財經 | 微信公眾號 | Webb哥點將錄 | 港股專區 | 股海挪亞方舟 | 動漫遊戲音樂 | 好歌 | 動漫綜合 | RealBlog | 測試 | 強國 | 潮流潮物 [Fashion board] | 龍鳳大茶樓 | 文章保管庫 | 財經人物 | 智慧 | 世界之大,無奇不有 | 創業 | 股壇維基研發區 | 英文 | 財經書籍 | 期權期指輪天地 | 郊遊遠足 | 站務 | 飲食 | 國際經濟 | 上市公司新聞 | 美股專區 | 書藉及文章分享區 | 娛樂廣場 | 波馬風雲 | 政治民生區 | 財經專業機構 | 識飲色食 | 即市討論區 | 股票專業討論區 | 全球政治經濟社會區 | 建築 | I.T. | 馬後砲膠區之圖表 | 打工仔 | 蘋果專欄 | 雨傘革命 | Louis 先生投資時事分享區 | 地產 |
ZKIZ Archives @ 2019