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紅十字會自救第一步

http://magazine.caing.com/chargeFullNews.jsp?id=100290472&time=2011-08-12&cl=115&page=all

　　深陷信任危機的中國紅十字會，遲遲難以從輿論漩渦中抽身。

在行政序列下，紅十字會面臨的最大問題，就是在運作過程中對政府的干預毫無免疫力。李富華/東方IC

　　2011年7月31日，連續備戰多日之後，紅十字會總會信守承諾，如期推出捐贈信息發佈平台（下稱發佈平台）。緊接著，青海省紅十字會也對玉樹 地震接收款物的收支情況進行了發佈。發佈平台紅白色調，設計精美，重要信息還配有動畫演示。除了捐贈查詢，還同時發佈與賑災相關的紅頭文件、審計報告和財 務報表。

　　不過網友對此仍不領情。紅十字會總會通過微博告知發佈平台信息上線的消息後，網友們輪番在線以「呸」「滾」等回覆來表達不信任。隨後，網友和媒 體對信息的準確度、披露的深度以及數據所反映出來的資金使用效率不斷質疑。紅十字會總會也以前所未有的頻率與媒體和公眾溝通，在網站上答疑，發佈更正公 告。

　　而郭美美事件的負面效益已經顯現。在這起由微博炫富引發的輿論事件中，儘管並無明確證據證明紅十字會濫用善款，但其行事規則中的種種紕漏均遭到口誅筆伐。事後各地紅十字會收到的捐贈驟減，個人捐贈縮水最為明顯。

　　紅十字會連續展開危機公關。7月6日，全國紅十字會系統廉政工作會議在北京召開，提出要「從制度建設上保證紅十字會工作的公開透明」；7月中旬 紅十字會總會又下發《關於貫徹落實「兩公開兩透明」承諾的通知》，要求地方紅十字會和行業紅十字會兌現「捐贈款物公開，財務管理透明，招標採購公開，分配 使用透明」的承諾；隨後，紅十字會總會公佈了「三公」經費的預算和執行情況，並推出發佈平台，試圖以公開透明挽回信任，重塑形象。

　　在不少學者看來，在社會信任普遍缺失的大環境下，郭美美事件事實上讓紅十字會成為了社會情緒宣洩的對象，而這也成為紅十字會革新的機遇和動力。除了推動紅十字會本身的信息公開，更應將其體制性的功能錯位問題推上前台。

信息公開蹣跚起步

　　發佈平台的正式上線，吸引了眾多關注的目光。據紅十字會總會秘書長王汝鵬透露，7月31日當天發佈平台的訪問量將近300萬，8月1日的訪問量達到3700多萬。

　　在此之前，紅十字會事實上也有捐款查詢系統，但只能查詢捐款到賬的情況。而紅十字總會網站上公佈的統計年報，只有2006年和2007年兩年的數據。

　　此番紅十字會總會所發佈的信息內容，乃是2010年1月11日以來，公眾向紅十字會總會的捐贈信息。由於還未實現全國聯網，公眾通過中國紅十字 基金會或地方紅十字會進行的捐款還無法查詢；項目信息則以玉樹地震重建為主。甘肅舟曲泥石流、云南盈江地震以及日本地震的信息查詢平台仍在建設中，何時推 出尚無時間表。

　　對於小額捐贈，公眾可以查詢到捐贈日期、捐贈人姓名和捐贈金額三項；捐款50萬元以上的單位和10萬元以上的個人，才能查到對應的援建項目情況。

　　發佈平台運行後迎來的第一波質疑，便是數據出錯。如捐了錢查不到，李連杰、成龍等名人捐贈數額與實際不符等。

　　此類差錯，在基金會中心網總裁程剛看來頗為「低級」。他介紹，在一個公益組織的信息披露體系中，捐款的查詢並不是最優先的；更優先考慮的，是項目信息。

　　對發佈平台的第二大質疑，便是小額捐贈去向沒有交代。程剛表示，對於紅十字會，95%的捐贈，乃至99%的捐贈，都是10萬元以下的小額捐贈。「如果一個機構99%的捐贈者都查不到錢用到哪兒了，就有問題。」

　　程剛說，紅十字會總會確實有自己的難處，例如數據量太大，僅一次玉樹賑災，就有300多萬條信息需要錄入、整理。但即使不能將所有信息清理完畢，也應向公眾提供工作進度表。

　　程剛介紹，由於紅十字會系統的特點，總會收到的捐贈最終會撥付到基層紅十字會，由基層紅十字會來管理使用，總會可能確實沒辦法拿出十分具體的善款使用信息。

披露仍嫌不足

　　對此，王汝鵬解釋，在玉樹地震捐款支出中，社會救助項目的援助資金基本上都是使用的小額捐款和非定向捐款，只是目前還沒有做到與每個捐款人逐一 對應具體項目。隨著信息管理系統功能的提升和發佈平台的進一步修改完善，「我們將逐步實現『讓每一筆捐款都能查詢並知道使用流向』，這將是我們今後努力的 方向和目標」。

　　2011年8月10日，青海省紅十字會公佈五部門聯合下發《玉樹地震社會捐贈資金與恢復重建項目對接安排表（第二批）》，要求將社會捐贈資金和重建項目對接。

　　青海省紅十字會財務部門有關負責人告訴財新《新世紀》，此舉將明晰其他地區紅十字會撥付的不定向小額捐贈的具體去向，給捐贈人一個交待。

　　不過，僅僅披露「收到多少」「用在哪裡」這兩類信息還遠遠不夠。程剛介紹，一個科學的披露體系，還需對項目實施效果進行披露。這需要獨立第三方的評估以及相對獨立的披露平台。而當前無論是紅十字會還是其他公益組織，信息披露的程度遠遠不及於此。

　　儘管紅十字會的發布平台尚有缺陷，但業內學者均將其看做紅十字會透明化的開端，肯定其積極意義。

　　王汝鵬介紹，除了對重大自然災害的捐贈信息發佈，紅十字會以後還將按年度發佈捐贈信息及財務收支使用情況。根據紅十字會總會「兩公開兩透明」的 部署，地方紅十字會均需在兩年內建立起依託於互聯網的信息發佈平台。此外，紅十字會系統對政府撥款的財政資金要公佈「三公」支出，在物資採購、工程發包、 購買服務等工作中，均需公開過程和結果。

　　但更大規模的信息公開，能否就此為紅十字會挽回信任，業內人士卻有著不同看法。

　　「體制不改，積弊難除。」中央財經大學教授黃震認為，紅十字會的徹底革新，只能從機構體制入手。作為「中央編辦管理機構編制的群眾團體機關」， 比起其他的社會團體，紅十字會更像是一個政府機構。紅十字會總會乃是副部級單位，其工作人員的招聘均納入國家公務員序列，凡縣級及以上紅十字會，其行政運 行費用均列入本級政府財政預算。

　　長期研究中國紅十字運動的蘇州大學教授池子華指出，在行政序列下，紅十字會面臨最大的問題就是在運作過程中，對政府的干預毫無免疫力。最明顯的 例子便是在汶川地震中，作為獨立法人的紅十字會不能自主支配其籌集的資金，反而迫於行政壓力將善款上交給政府來統一管理，淪為政府的「錢袋子」。而在行政 化的治理結構下，紅十字會也有著其他官僚機構的通病，諸如腐敗、低效等。

根在公募機制錯位

　　紅十字會「去官化」，也在郭美美事件後被屢屢提及，不少觀點認為紅十字會應回歸民間組織本意，保持自身獨立性，對公眾而非行政機關負責。

　　但清華大學公共管理學院NGO研究所王名教授直言，「去官化」僅是一種理想狀態，並不現實。王名介紹，紅十字會自誕生之日起，就與政府有著密切 聯繫。諸如其創始之初，需要在戰場上進行人道救助，便需要得到交戰雙方的認可，一個純民間組織不可能做到；又如在發生大地震時，各國紅十字會跨國運送物 資、進行救援，同樣需要政府的支持和協調。事實上，有很多國家的紅十字會按官辦或政府主管模式管理，並非真正意義上的非營利或非政府組織，因此中國紅會的 管理體制並非獨例。

　　王汝鵬介紹，紅十字會最主要的業務工作乃是「三救三獻」——即救災、救護、救助，和無償獻血、造血幹細胞捐獻、人體器官捐獻。「紅十字會是提供社會服務、開展社會救助和各種公益性救援的操作機構。」王名指出，當前圍繞紅十字會的爭議，均和捐款的募集和管理相關。

　　王名介紹，在2007年，他和他的研究團隊曾對紅十字會的工作進行評估。當時紅十字會的主要業務和資源配置，只有很小一個比例放在接受社會捐贈 及善款管理上；主要是開展社會救助和各種公益項目運作，包括國際合作、政府購買服務、企業資助的各種公益項目。但2008年的汶川地震，徹底扭轉了紅十字 會的業務結構。接受社會捐贈一躍成為各級紅十字會的頭等大事，其受贈資金及物資的規模也從幾個億跨越到一百多個億。並非以善款募集和管理為主業的紅十字 會，無論從機構管理還是人事安排上均未做好準備。

　　事實上，紅十字系統在機構設置上，並非沒有考慮募捐業務的專業性和複雜性。王名介紹，1994年紅十字會之所以要成立紅十字基金會，目的就在於要將「錢事分開」。

　　然而，這一以「增量」帶活「存量」的設想並未實現。每逢大災大難，紅十字會和紅十字基金會同時出現在公眾面前進行募捐。紅十字基金會秘書長劉選國坦言，這確實在一定程度上讓公眾混淆。黃震則介紹，紅十字會募款職能難分離，與部門間利益息息相關。

　　作為基金會，紅十字基金會受《基金會管理條例》的約束，資金運作及信息披露均需符合法律法規要求，並接受民政部門及公眾監管。而在紅十字會，其募捐或接受的善款僅按紅十字會理事會制定的內部文件——《中國紅十字會募捐和接受捐贈工作條例》管理。

　　「紅十字會對善款的管理並不是基金會的運作模式，而是在行政框架下層層下撥，中間環節多，且缺乏有效監管。」程剛表示，從發佈平台上公開的文件就可以看到，募捐資金如何使用、分配，紅十字會全是通過文件來實現，而不是通過市場化的購買、精細的合同來落實。

　　「現在最主要的問題，是讓紅十字會回歸主業，發揮體制內資源優勢。而募款職能應盡快剝離。」王名建議。

　　「只有把錢的統籌交給基金會，紅會才可能從危機中脫離。」王名說。