拉開中美貿易摩擦序幕的戰書是3月22日美國貿易代表辦公室（USTR）公布的關於中國貿易實踐的301條款調查報告。其後伴隨貿易摩擦的每一步升級，美國的出手都來勢兇猛，讓人領教了特朗普政府的做派。然而頻出的花樣也讓我們困惑，在這場貿易摩擦中，美國總統特朗普強調的是貿易不平衡問題，USTR代表萊特西澤想的可能是中國未來產業競爭力的問題，而美國前國務卿基辛格想的是一場可能持續多年的世界格局問題。美國到底醞釀的是一場什麽樣的貿易摩擦？
世界上很多人也有類似的疑惑，《華爾街日報》等媒體稱特朗普讓世界充滿不確定性。在存在“特朗普不確定性”的場景下，任何評論和預測都可能面臨風險，因為我們無法預測美國總統的內心。
針對中國新興高科技產業
特朗普總以中美貿易不平衡為起點談論貿易摩擦，但美國對中國開展301調查的主要“發現”卻是中國正在推行“政府主導的產業政策”。301報告稱：“技術和知識產權驅動經濟增長，令美國經濟保持競爭優勢。事實上，中國取代全球產業領導者（包括美國公司），以實現全球市場支配地位，已經是中國政府的明確政策目標。” 這一陳述清楚說明301報告是瞄準中國產業政策。報告稱中國實現產業政策目標的工具包括“不公正的技術轉讓制度、歧視性的註冊限制、瞄準高技術產業的海外投資和入侵美國商業計算器系統，通過網絡盜竊美國知識產權”等。報告200多頁，舉證頗多，打擊的是中國未來產業競爭力，比單純討論赤字問題力度要大。
在美國產業界，為貿易摩擦吶喊的“信息技術與創新基金”（ITIF）在積極參與美國國會聽證會的同時，不斷為貿易摩擦出謀劃策。7月11日，ITIF主席羅伯特•D•阿特金森在眾議院的證詞中稱：“在過去的幾年里，中國努力的重心已經發生了轉變。中國發展到今天是中國經濟政策在過去20年的演變結果。21世紀中期，中國經濟的發展戰略主要是促使外國跨國公司將相對低價值和中等價值的產品生產轉移到中國。隨著中國進入自主創新的發展模式，這一戰略在2006年發生了變化，這一策略往往以外國公司為代價來幫助中國企業，尤其是那些處於先進、創新型產業的企業。”這份證詞顯示美國發現中國正進入創新驅動的經濟發展轉型期，在時間節點上欲把尚未完全發展起來的中國新興高科技產業遏制在搖籃中，這是貿易摩擦的主要目的之一。
然而，用知識產權去撕扯中國高新科技產業政策，真的能解決了中國高新科技產業政策問題嗎？當然，301條款是美國自己的法律，用起來方便、手順、任性，301條款曾是降伏日本的戰車。但這架舊戰車真的能解決問題嗎？
如果在特朗普不確定的場景中看，301條款非常有用。第一，它可以有效地啟動貿易摩擦，也可以在短期內解決貿易不平衡問題；第二，它出手兇狠，可以任意制定關稅的金額。但是，如果貿易摩擦的實質是產業戰，那麽，301條款有效嗎？
產業政策及其工具箱
事實上，產業政策有自己的政策邏輯、政策工具和國際法規約束，選擇用知識產權為突破口有點小馬拉大車的力不能及。
我們知道，歷史上，發展中國家采取進口替代工業化、出口導向工業化和資源型工業化等戰略尋求建立本國的工業體系。20世紀30年代至80年代，拉美國家采取在國內市場上以本國產品替代進口品，發展本國工業的進口替代政策，工具包括：建立國有企業、關稅、配額、進口許可、保護幼稚產業、補貼、外匯控制、定向貸款、金融支持、投資政策中對原產地、所有權的規定、貨幣政策等。20世紀60年代開始，以日本為首的東亞和東南亞國家和地區相繼實行了出口導向貿易戰略，政策工具包括匯率政策（本幣貶值）、出口退稅、外匯鼓勵、減免稅收、低息貸款、補貼和技術專利等。
正如ITIF認為的那樣，中國成功通過出口導向戰略建立了具有全價值鏈優勢的工業體系，目前重心發生了轉移，試圖通過創新驅動向全球價值鏈的高附加值環節升級，這是中國經濟發展內在規律決定的。與此同時，全球生產範式也正發生巨大變化，繼信息技術革命，人工智能、機器人、數字制造等正方興未艾。
新興產業通常處於產業發展的初期階段，外部性和不確定性的基本經濟屬性決定了新興產業完全依靠市場機制和企業自身的力量難以快速成長，需要政府政策支持。我們可以把這類政策稱為創新型產業政策。有學者把的新興產業政策工具做了如下分類：（1）供給導向型政策，指政府為創新主體提供技術創新所需的人才、資金 、技術和信息等，政策工具為公共服務、人才培養、科技資金、國際合作和科技基礎設施等。（2）環境導向型政策，旨在優化資源配置，改善技術創新活動所處環境，具體工具是稅收、財政、金融、知識產權、行政支持、目標規劃等。（3）需求導向型政策工具則包括政府采購、貿易管制、外包等。
可見，產業政策發展到今天，能列出來的工具太多了。美國貿易代表用301條款制約中國產業政策確實顯得是小馬拉大車，出手不夠全面。那接下來的問題就是，為什麽萊特西澤不一步到位打擊中國產業政策？我認為這源於現有法律環境下，美國無法找到301條款這樣方便使用的方式。產業政策工具交叉覆蓋了貨幣、金融、財政、匯率、投資和貿易等多領域政策，零散分布在國際法的各個本文之中。對於美國來說，尋找法律依據、證據，啟動一個大範圍的調查是十分困難的。關於數字產業等新興科技產業的國際立法不足，也無從下手。因此，我們評價301調查報告：出手很狠，但出手不準也是無奈。
回到談判桌的必要性
世界貿易組織（WTO）的相關規定為各其成員國確立了產業政策的基本原則，WTO所確定的多邊貿易體系的非歧視性、可預測性、穩定性與透明性限制了政府行為的不確定性、歧視性和貿易霸淩主義，應該說，WTO依舊是一個可以討論產業政策的機制。
二戰後，當各國籌建關貿總協定（當時稱為國際貿易組織）的時候，在1946年的倫敦會議上 , 針對工業化問題 , 印度等國堅決認為為了促進工業發展的需要, 一國應有在國際貿易中實行配額的自由。這一主張遭到美國的強烈反對。後來，在發展中國家的努力下，美國才接受並考慮工業發展問題。1947年關貿總協定第18條寫：認識到了一些締約方有可能采取必要的保護措施或其他措施，從而能夠建立一特定產業。該條對政府建立一個特定產業而實施的關稅、數量限制、政府援助等做出了具體規定。該條適用的國家類型和適用範圍僅限於兩種類型的，一類是只能維持低生活水平、經濟處於發展的初期階段的締約方，二是經濟處在發展過程, 但又不屬第一種類型的締約方。
本文僅以第18條為例說明WTO法需要改革升級。首先，發展中國家是一個比較廣泛的概念，關貿總協定沒有對什麽是發展中國家作出具體判斷，因而如何認定發展中國家處於怎樣的水平成為使用該條款的關鍵。另外，第18條對特定產業（particular industry）的闡述也不足。當全球經濟邁向數字時代的時候，新興的數字經濟是否是特定產業？當然，在美國眼里，中國是絕對沒有使用第18條資格的，中國也沒有拿第18條來辯護。本文以18條為例希望闡述的是，WTO的產業政策條款已經不足以解釋今天的問題。
因此，美國要想打贏產業戰就應該回到談判桌前，從長計議產業政策的國際規則。301條款看似兇狠，但解決不了根本性、一攬子的問題，對於美國，尋求規則制定應該優先於貿易數據的選擇。啟動產業談判也符合中國的利益，在新的生產範式不斷湧現的歷史節點上，把行為規則說好，大家都好做事。
回到談判桌前，決策者們能以更大的智慧創造性地設計談判，解決目前規則中顯現的問題。例如，許多國家還沒有進入數字時代，如何在多邊體系中處理這種國家發展程度的差異性？我認為在WTO框架下通過非歧視的、開放的諸邊主義（open, non-discriminatory plurilateralism）解決問題是可行方案。
（作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、經濟學院教授）