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耒陽公務員工資延遲發放背後：開源節流是財政困難地區當務之急

近期湖南省東南部一個百萬級人口的耒（lěi）陽市，因多年財政困難累積導致5月延遲發放公務員工資而受到市場關註。目前當地財政局已經籌措資金將工資發放到位。

多位財稅專家對第一財經分析，公務員工資發不出折射出當地財政極度困難。耒陽市財政困難正是因為當地主體財源煤炭經濟持續萎縮而致。從全國來看耒陽拖欠工資並非個案，但也談不上普遍。

專家們建議，財政困難地區當務之急是“開源節流”，依法確保稅費應收盡收，大幅削減不合理支出，做好保障公務員工資這類基本民生支出。而長期來看需要當地經濟轉型升級，擺脫過度依賴的能源等單一產業，實現多元化發展。另外中央與省、省與市縣的財政事權和支出責任也急需改革，適當讓中央和省承擔更多的支出責任，減輕縣級財政支出壓力。

收支矛盾是耒陽財政壓力來源

隨著近些年經濟增速放緩，全國財政收入告別高增長，進入中低速增長的新常態。而一些欠發達地區財政收入更是下滑明顯。

6月初，多位網友在紅網百姓呼聲欄目中留言詢問5月份工資何時發。6月5日當地官方在欄目中用一份《關於耒陽市5月份在職幹部職工工資延遲發放事項的說明》（下稱《說明》）給出回複。耒陽市財政局一位人士向第一財經證實了這份《說明》是官方發布。

《說明》解釋，由於耒陽市主體財源煤炭經濟持續萎縮，造成市本級財政年年短收。而工資、重點民生項目等剛性支出逐年增長，本級財政入不敷出的現象逐年加深。目前耒陽市國庫的庫存資金嚴重不足，市委、市政府根據庫存資金情況，首先保障離退休人員離退休費的按時發放。在職幹部職工的工資發放資金尚有較大缺口。

“發不出工資反映出當地財政非常困難，這可是當地公務員等米下鍋的錢。而這背後也反映出耒陽過度依賴煤炭單一產業，當煤炭市場不好，財政收入受到影響就大。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文告訴第一財經記者。

不過當地財政局一位人士告訴記者，經過當地努力，6月8日已經將工資全部發放到位。

受煤炭產能增長、進口增加等多因素影響，2012年中國煤炭價格開始逐步下跌，隨著2016年煤炭去產能政策，煤炭價格才有所上漲。素有“能源之鄉”的耒陽煤炭資源豐富，可采儲量達5.6億噸，是全國百強產煤市（縣）之一。受2012年來煤價疲軟的影響，當地過度依賴煤炭稅費的財政收入受此影響明顯。

根據近些年的耒陽市預算報告，2012年當地財政收入增長後勁不足，2013年收入增速出現下滑，2014年財政短收嚴重，2015年當地國庫資金缺口加大，資金調度日益艱難。2016年當地國庫資金嚴重短缺，資金調度異常艱難，本級實際可支配財力已不足以支付人員工資福利等支出。

2017年當地一般公共預算收入約22億元，比上一年減少近5億元，降幅達到18%。其中，2017年當地煤炭相關稅費收入較2012年減少10億元。2018年也不樂觀，截至2018年5月31日，當地財政收入累計完成約8億元，同比下降約15%。在這一背景下，今年5月當地公務員工資出現延遲發放問題。

一方面耒陽市財政收入困難加劇，近些年一般公共預算收入維持在20多億水平，但另一方面剛性支出卻逐年增長。

比如，按照上級文件要求等，2012年至2015年連續四年提高當地幹部職工待遇，僅2014年就增加了1.2億元支出。2017年12月份當地還落實了財政供養人員津貼補貼人均每月300元的提標政策。

另外當地財政對居民醫保、養老、公共衛生的補助標準不斷提高。比如城鄉居民養老保險基礎養老金最低標準從2013年每人每月55元提高到2017年的85元。教育、扶貧、三農、城鄉基礎設施等領域也是當地財政支出重點領域。

耒陽財政收入不增甚至下滑，但剛性支出逐年增長，最終導致了入不敷出，財政國庫資金嚴重短缺，最終公務員工資不能按時發放。

為了解決工資延遲發放問題，耒陽市財政局稱，當地爭取省財政廳調度轉移支付資金，並督促收入征管部門加快收入入庫的進度，盡快籌措足夠的資金，爭取在最短的時間內將在職幹部職工的工資發放到位。最終6月8日將工資全部發放到位。

根本改變需改善當地經濟結構

國家行政學院馮俏彬教授告訴第一財經，像耒陽這種發不出工資的地方這些年也有發生，但並不普遍。這些財政困難的地方也多是資源性、能源型城市，產業比較單一。

“近些年經濟增速下滑帶來財政收入增速下滑，而剛性支出不減，這對一些資源性城市影響大，全國一些地方也出現了像耒陽這種發不出工資的情況。”江西財經大學財稅與公共管理學院院長李春根告訴第一財經記者。

財政部下屬的中國財政科學研究院《2017年地方財政經濟運行調研總報告》曾指出，隨著經濟增速和財政收入增速的放緩，財政收支缺口增大。特別是基本公共服務支出呈剛性增長態勢，加之應對環境修複治理、人口老齡化、城鎮化以及“補短板”等都需要增加財政支出，一些地方收支矛盾已經十分尖銳，尤其是縣級財政壓力更大，一些縣區保工資發放都成了難題，財政運行風險上升。

如吉林省2016年各縣市“三保”支出（保工資、保運轉、保民生）占縣（市）全部財力的比重為43.9%，占可用財力的比重達到63.5%，甚至出現個別縣市可用財力難以足額保障“三保”支出的情況。

財科院調研組2016年調研時發現，山西省縣級財政供養人員工資和津補貼支出壓力很大，機關事業單位養老保險改革帶來的財政增支壓力巨大，踩煤塌陷區生態環境修複和治理支出困難比較重。2016年上半年山西省有兩個縣工資發不了。被調研的已發工資的兩個縣告訴調研人員，工資發放很大程度上靠專項撥款。

其實早在2010年，為了解決縣級財力困難，財政部建立和完善了縣級基本財力基本保障機制，來實現縣級政府“保工資、保運轉、保民生”。其中，中央層面通過逐年加大對縣級基本財力保障的支持力度。2010年中央下達縣級基本財力保障機制獎補資金475億元，2018年這一數字預算數約為2463億元。這既為各地彌補縣級基本財力缺口提供了有力支撐，也調動了縣級政府發展縣域經濟、提供公共服務和改善民生的積極性。

碰到工資發放難，耒陽市公開表示會尋求湖南省省級財力支持，但最終仍需依靠自身。

上述耒陽市財政局人士告訴第一財經，之後將加大稅收征管，確保收入上來。堅持過苦日子，應該可以挺過難關。

耒陽市近些年一直在加強稅收征管。按照當地的預算報告，年初就將收入目標分配到單位和人，做到“千斤重擔大家挑，人人頭上有目標”。集中力量加大所得稅、土地增值稅、土地使用稅、城建稅等稅種的征管力度，創新建築安裝、預拌混凝土、房地產、現代服務業等行業的稅收征管手段。比如強化建築安裝和房地產稅收管理，去年前八個月兩大行業共查補稅款2521萬元。2018年當地提出強力推動依法治稅，做大財政收入蛋糕。自我加壓，力爭多收。

施正文表示，地方財力減少跟稅費征管也有關系，一些地方經濟好時，稅收征管比較松，反之則緊。其實應該嚴格按照法律征管，由於稅收跟經濟增長並不完全同步，因此這可以在一定程度上消除經濟波動對財政收入的影響。

強化征管雖然能短期內帶來收入上漲，但馮俏彬說，根本上“需要改變當地經濟結構，擺脫過多依賴煤炭產業，實現多元化發展”。

當地官員早已意識到，原來依靠資源性產業“一煤獨大”的局面必須改變，尋找可接替、多元化、可持續發展的新興產業是必經之路。2008年，耒陽市獲批全國第二批資源枯竭型城市經濟轉型試點城市，正推動煤炭產業從“小煤炭”向“大煤企”轉型，延長產業鏈、拓寬產業幅、提高附加值。並大力發展機械裝備制造、新材料、新能源、生物健康、節能環保、農產品深加工等新興產業。

江西財經大學財稅與公共管理學院院長李春根建議，財政困難地方也要加大盤活財政存量資金的力度，並大力壓縮一般性支出。

近些年耒陽市壓縮“三公”經費力度越來越大。繼2015年、2016年和2017年當地“三公”經費預算降幅分別約為5%、10%和21%。2018年當地還將繼續壓縮“三公經費”等一般性行政開支，切實降低行政運行成本。

施正文表示，目前基層政府財力不足，但支出責任過大。當前應該盡快推動中央與地方財政事權和支出責任改革，適度增加中央和省級政府的事權和支出責任，明確中央與地方共同事權的具體支出責任比例，適當減輕基層支出壓力。

今年2月，國務院辦公廳印發了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，明確了教育、養老、醫療等八大類18個事項的央地權責，規範相關保障標準和分擔比例，有利於增強政策的穩定性，更好地兜牢民生底線。

施正文建議，財政困難地區也應加強預算管理，保證公務員工資發放。上級財政可以建立預算救濟調節制度，幫助短期困難的地區渡過難關。包括省級財政部門、本級政府和本級人大應該評估當地財政困難程度，找出問題並給出應對方案。

也有財稅專家建議，繼續完善縣級基本財力基本保障機制，進一步加大對財力困難地區的支持。另外加快地方稅體系建設。