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政府工程潜规则

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為防止工程建設腐敗的制度設計——公開招投標,有可能已成為腐敗滋生的工程建設環節。

比較典型的兩類尋租行為,一是直接以業務費、諮詢費、顧問費等名目,直接從項目或採購的公司拿錢,二是項目公司對業務再分包時,讓自己的親友參與,有的甚至本人在裡面拿乾股。

一些政府部門會選擇靠下屬國有企業、事業單位來「解決」一些機關費用乃至員工獎金,並在政府項目上給予照顧。

2011年7月18日,中央治理工程建設領域突出問題工作領導小組會議舉行。同一天,高偉忠等四位上海市靜安區建交委官員,站在了審判席上。大半年前,他們所主導的一項政府實事項目——膠州路教師公寓外牆保溫工程,引發了一場死亡58人的特大火災(下稱11·15大火)。

會上,中央書記處書記、中央紀委副書記何勇發言強調,要認真梳理項目決策審批、招標投標、建設實施管理、質量安全管理、資金管理使用等方面發現的違 規問題……要深挖違規問題背後的案件線索,嚴肅查處領導幹部違規、插手干預工程建設項目謀取私利、索賄受賄、失職瀆職的案件,以及主管部門和監管人員監管 不力、瀆職侵權等案件。

何勇所談,恰與引發大火的教師公寓外牆保溫工程暴露的一系列問題環環相扣,也是政府工程領域司空見慣的潛規則。大到交通、水利和市政等大型項目,小到裝修、綠化,無不例外。逐利其間的,大如鐵道部部長劉志軍,小到靜安區外牆保溫工程上的市井掮客。

近期中紀委公佈數據顯示,從2009年9月至2011年3月,全國紀檢監察機關共受理工程建設領域違紀違法問題舉報三萬多件,大約半數被立案處理,給予黨紀政紀處分上萬人,其中廳(局)級幹部78人,縣(處)級幹部逾千人,移送司法機關處理五千多人。

最近,國家預防腐敗局網站刊登的平涼市紀委書記高淑美文章稱,現階段的政府投資項目工程腐敗問題和其他腐敗問題一樣,是在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的條件下發生和蔓延的。

工程建設領域仍為腐敗高發地。 (CFP/圖)

腐敗的招投標

在招投標中,諸如發標單位和某個投標公司暗通款曲後,還反過來通過紀檢渠道,擠走競爭對手等「狗血」劇情,正時時上演。

其實近年來,工程建設領域的制度建設從未間斷,其中最核心措施就是公開招投標,通過公開操作,置項目交易於各界監督中。

圍繞招標投標法,從中央到地方,這些年來各部門針對招投標的公開公正,政策層出不窮。最高層面上,《招標投標法實施條例》、《政府投資條例》等法規,目前也正已按照立法程序推進。

現實中,卻是道高一尺魔高一丈。各方上下其手,通過非法獲取標底、圍標串標、領導幹部強行插手干預等方式,對公開招投標規則進行破壞的情況,已成頑疾,被認為是表面最公正實際最腐敗的工程建設環節。

在招投標中,諸如發標單位和某個投標公司暗通款曲後,還反過來通過紀檢渠道,擠走競爭對手等「狗血」劇情,正時時上演。

從已部分揭露出的鐵道部部長劉志軍等相關人等的案情來看,問題正是出在鐵路建設工程招投標上的腐敗行為。

2011年上半年,審計署報告還披露,京滬高鐵建設中,招投標違規所涉資金高達49.36億元,有的項目還沒開始招投標,相關公司就已經開始作業。

審計署2011年發佈的多項報告還顯示,違規招投標乃至未招標直接發標的情況,廣泛存在於多個省市擴大內需投資建設項目、西氣東輸項目以及多個省區市部分機場建設項目,所涉金額都是動輒幾十億元。

早前,河南連續四任交通廳長「前腐後繼」落馬,一度引發各界熱議,從包括他們在內的幾十個交通領域高官的案件來看,通過操縱公路建設工程招投標謀利,已屢見不鮮。

引發11·15大火的教師公寓外牆保溫工程的招投標過程,恰好勾勒出了一起政府實事項目的招投標如何被操縱的生動個案。

這個項目預算超過三千萬元,本是必須嚴格執行公開招投標的範疇。

但在去年6月的實際操作中,以「示範點招標」的名義,靜安區建交委只拿出了這個小區三幢樓中的一幢來進行招標。這樣,預算金額一下縮小了2/3,可以邀標形式操作。這種做法美其名曰「示範點招標」。

在這次招標開始前不久,在靜安區建交委的班子會議上,建交委主任高偉忠就已直接表態,佳藝公司找過他,想承接這個工程。

高偉忠如此有底氣說這話的原因,是因為佳藝公司是一家隸屬於上海靜安建設總公司的國有企業,靜安建總是靜安區建交委的下屬企業。

在綜合科的下屬張權提出佳藝公司資質不足的疑慮後,高偉忠回答說,那就讓資質符合的靜安建總來承接。

這話一出,在場的各位官員,心裡都很清楚,只是要借靜安建總的帽子來投標,項目其實還是佳藝公司來接,但沒有人當場點破這皇帝的新裝。

幾句話之間,一個金額三千萬的政府實事項目的歸屬,就決定了。當天晚上,佳藝公司總經理、高偉忠的老同事黃佩信,就收到了這個愉快的消息。

會後,具體負責政府實事項目招投標的張權,按照高偉忠的指示「做個招投標手續」。

在和建交委御用的招投標代理公司商定後,敲定了「示範點招標」這個具體操作辦法。

顯然,選擇「示範點招標」正是為了在把靜安建總的中標做實。隨後,黃佩信來到靜安區建交委辦公室,承諾「另外兩家(投標單位)我會找的」。

很快,靜安建總和兩家公司,提交了三份極為相似的標書。用一位評標委員會成員的話來說,就是「一眼就可以看出三份標書是一家公司炮製的」。

代表三家不同單位去參與招標,並在有關文件上籤字的,全都是佳藝公司員工。

代理公司、評標委員會等參與此事的專業人士們,無不清楚這是再明顯不過的違法「圍標」行為,但靜安建總還是順利地以最高分中標。

一次違規的「示範點招標」,就這樣毫無爭議地完成了。

火災發生後,這一行為被追究了刑事責任,上海市委書記俞正聲也在會上公開批評為「假招標」。

對於此,經辦此事的責任人張權「喊冤」道,「示範點招標」非其獨創,是靜安區「沿用多年、約定俗成」的做法。

事實上,這也不是靜安區的發明,以各種名目肢解工程,正是一種規避公開招投標的典型手法。一番巧手後,事情又回到了暗箱裡。

近期全國工程建設領域專項治理情況

利益輸送方式

一旦發生案件,往往都是窩案。

「其實現有政策已經很完善,只是執行效率極低,反而增加了尋租環節。所以在這個關係開道的領域,一旦發生案件,往往都是窩案。」一位國有工程建設公司財務經理感嘆道。

以招投標為例,除了主管部門的各級官員,通常來說,招投標代理公司、評標委員會專家、陪標公司乃至一些監管人員,都能獲得打點。

而這種紅包性質的「好處費」,已是公開的秘密。

靜安區綜合科科長周建明和張權,在商談選擇外牆保溫工程材料供應商時,就曾把「收管理費」作為一個條件,在辦公室裡公然討論。他們口中的管理費,也就是好處費。

張權從同學處拿到政府採購好處費之後,也是很淡定地給周建明捎上兩萬塊,上班時在辦公室裡遞給他,嘴上說道,「你一份,我一份。」供應商請客的飯局上,信封也是一人一隻同時奉上。

這種坦然,是因為在這個領域裡,這種一兩萬的「紅包」,早已從潛規則變為了理直氣壯的明規則。

「這種錢早已被默認為這些權力崗位『獎金』的一部分,大家才會把事情放在檯面上。一旦出了事,就是受賄。」上述財務經理指出。大火之後,高偉忠、周建明和張權被指控的受賄情節,相當部分就屬於此類。

比好處費更進一步的,是「回扣」,雖不如此招搖,但行業裡是公開的秘密規則。

以張權為例,他直接經辦外牆保溫工程門窗供應商的甄選,選擇了一個由他的小學同學代理的中航公司。這位被組織認為「事業心強」的靜安區建交委基層官員,其實去年才獲得公務員資格。

此後,中航公司方面按照從政府實際獲得的業務量,抽成10%給了張權的同學,按照「一人一半」的約定,同學再把一半的錢存到一張信用卡上,把卡拿給張權使用。

就這樣,到去年11月,他們已累計拿到超過70萬的「回扣」。直到大火發生後,他才覺得害怕,把這張信用卡扔在垃圾箱裡,但已為時晚矣。

張權的領導高偉忠,獲利方式則要輾轉一些。

比如,過去四年裡,在高偉忠向黃佩信「打招呼」之後,佳藝公司把手上靜安區房管局裝修等工程,源源不斷的部分分包給了高的老同學陳建雄,至大火時工程金額已近兩千萬。

僅從司法部門調查的情況來看,陳建雄去香港時特意帶回一枚鑲滿寶石、閃閃發光的寶格麗(知名奢侈品牌)戒指,給高偉忠奉上,這枚戒指價值六萬元。

張權和高偉忠的做法,恰好是比較典型的兩類尋租行為,一是直接以業務費、諮詢費、顧問費等名目,直接從項目或採購的公司拿錢,二是項目公司對業務再分包時,讓自己的親友參與,有的甚至本人在裡面拿乾股。

而且,當項目較大、回扣金額較高的時候,利益輸送則會更隱蔽,有時官員會約定,其在崗位之時,利益暫不兌現,有時直接在境外走賬,完全在司法部門的掌控之外。

現實裡還有各種花樣百出的劇情,比如,受賄五百萬的湖北省監利縣國土局原局長黃建平的做法,就是要求賄賂人以少借多還,或給他的親屬假打借條實收受的方式送錢。

正如高淑美所談,就政府投資項目工程而言,利潤空間大、腐敗誘因多,凡涉及到權力運行的任何一個環節,都存在著腐敗發生的可能,而且普遍呈現利益同體化、手段隱蔽化的特點。

「國有」的「錢夾子」

有的政府招標項目,中標價格都比較「松」,就是因為包含了主管部門以項目為載體,把財政資金暗度陳倉轉為他用的目的。

值得注意的是,在政府工程建設的尋租大戲裡,相關政府體系內的國企,往往扮演著複雜的角色。

一般來說,各種類型的政府項目招標時,往往都有比較高的資質要求。表面上看,這是為了確保工程質量的舉措。實際上,這些資質往往又被牢牢掌握在各個系統的國有企業手中,這在鐵路、水利等有一定專業要求的行業裡,最為顯著。

這也意味著,這些企業往往能在項目裡吃到第一口肉。

上述財務經理指出,這種資質門檻,一定程度是形成了一種壁壘,反而阻礙了外來市場主體參與競爭,確保利益能截留在系統內。

有時候,為了維持住這種國企資質壟斷地位,政府方面會在招標時,故意提高資質要求。

鐵路方面,因為劉志軍等人案件已一定程度引起社會關注和體系內的整改,水利領域仍是密不透風。

實際上,這些國企依託資質和背景拿到項目之後,通常也是在層層分包轉包,最後實際作業的,仍是民營企業組織?的民工。但這一層關係,一來是確保了國企的利益,二來也肥了很多國企領導的腰包。

一直以來,紀檢部門、司法部門乃至國資部門,都注意強調,要治理「掛靠借用資質投標、收取管理費出借資質等違法違規行為」,卻未追溯反思這種局面的根源。

另外一方面,廣泛存在的情況是,這些國有企業還需要「反哺」其上級政府部門,這也使得上面這種畸形的國企角色得以長存。

上海一位建交系統官員透露,因為部門的財政收支兩條線卡得很死,對日常行政費用的使用有嚴苛的規定,而機關日常運行時所涉及到的出行、接待、會議乃至建樓、裝修等各方面開銷需求,遠不能滿足。

所以,一些政府部門會選擇靠下屬國有企業、事業單位來「解決」一些機關費用乃至員工獎金,並在政府項目上給予照顧。

在靜安區,就有一個不成文的慣例,就是政府項目都要有下屬國企參與。

而且,因為這層關係,有的政府招標項目,中標價格都比較「松」,就是因為包含了主管部門以項目為載體,把財政資金暗度陳倉轉為他用的目的。而且,這個「巧妙」的做法,一定程度上還規避了政府部門內部設立小金庫被查處的風險。

就引發「11.15」大火的教師公寓的外牆保溫工程而言,靜安建總的總承包價是3500萬元。而南方週末記者採訪過的諸多業內人士根據項目面積和用材,所粗略估算的這個項目造價,雖然高低不等,少則1000多萬元,至多也不超過3000萬元。

像靜安建總、佳藝公司這類隸屬於建交委的公司,就是上級政府部門的「皮夾子」,這個問題在火災後,也一度被上海高層檢討,但未被納入刑事案件範疇。大火之後,隸屬於靜安區建交委的幾大國企,才被移交至區國資委旗下。


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