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從“富人稅”到“國民稅” 個稅改革難在何處？

一些企業高管宣布不拿或者少拿工資，而將自己的收入轉移到股息分紅上，避免高工資所帶來的高稅負。（視覺中國/圖）

（本文首發於2017年3月23日《南方周末》）

因為牽一發而動全身，涉及利益群體極廣，過去20年里，個稅改革一直是社會關註熱點。

“如何尋找一個最大公約數，這是個稅改革的一個重點。”

2017年3月20日，國務院公布的《2017年立法工作計劃的通知》中，個人所得稅法修訂未被列入22個“力爭年內完成”的立法項目。

這意味著備受關註的本輪財稅改革的重頭戲——個人所得稅（下稱“個稅”）改革，今年不大可能正式實施。

在2017年全國兩會上，新任財政部部長肖捷在答記者問時，並未透露個稅改革正式實施的具體時間，只是強調了當前個稅改革需要成熟的社會配套條件，比如掌握納稅人的涉稅信息。在2016年的國務院立法計劃中，個稅法（修訂）被列入研究項目，由財政部和稅務總局起草。

肖捷還表示，目前個稅改革方案正在研究設計和論證中，未來將綜合工資薪金、勞務報酬、稿酬等按年匯總納稅，同時對財產轉讓所得繼續實行分類征收，並考慮增加教育支出等專項抵扣。

這也符合1996年以來的“分類與綜合相結合”的個稅改革方向，但是這一縱跨四個“五年計劃”的稅改，始終沒有能邁出實質性步伐。

過去20年間，個稅法歷經六次修改，除了三次調整工資、薪金所得的減除標準外，還有兩次是針對儲蓄存款利息所得的征收問題，一次是針對個體工商業戶主經營所得的扣除標準，兩次是關於納稅申報。

2013年前後，財政部曾成立幾個稅種改革的專家小組，時任湖北省地稅局局長許建國教授曾受聘為財政部稅政司個稅改革專家小組成員。他向南方周末記者介紹，財政部一直在抓緊研究制定具體的個稅改革方案。今年這個方案沒能在兩會期間亮相，有些出乎他的意料。

“這麽多年都在提個稅改革，專家學者給了不少建議，主管官員也都講了很多，甚至連具體的方案都有了，為什麽始終難產呢？”中山大學嶺南學院經濟學系教授林江也感到不解。

理論儲備已20年，互聯網技術也已高度發達，今天個稅改革早已具備了相應的條件。只是這一項改革牽一發而動全身，涉及利益群體極廣，使得它在過去的20年里，一直在傳統的分類制中難以突破。

最近幾年經濟下行壓力大，個稅改革現在推的阻力可能會更大。全國政協委員、財政部財政科學研究所原所長賈康向南方周末記者表示，“個稅改革越往後越被動。”

提高起征點的尷尬

“如果真要在起征點上面做文章，就需要重新修訂個稅法，將決定起征點的權力交給地方。”

3月13日這天晚上，格力電器公關部的工作人員群發了一份郵件，郵件的內容是全國人大代表、格力電器董事長董明珠女士的兩會議案，其中一個建議是將個人工資、薪金所得的起征點從現在的3500元提高至5000元。

從1994年新的個稅法正式執行至今，個稅法共進行了6次調整。在這6次調整中，給人印象最深的便是將工資、薪酬所得的減除標準逐次提高：從800元提升到1600元，再到2000元，再到3500元。

時至今日，提高個稅起征點，依然是每年兩會人大代表和政協委員熱衷於討論和媒體追捧的話題。

財政部部長肖捷在答記者問中也表示，“我也可以明確告訴大家，在研究制定改革方案的時候，我們將根據居民消費水平等因素進行綜合測算，確定是否提高免征額，該提高就提高。”

我國現行的個稅采用的是分類所得稅制，將個人取得的各種所得劃分為工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得、利息股息紅利所得、財產轉讓所得等11個類目。

這11個類目所構成的個稅收入結構並不平衡。工資、薪金所得占比常年維持在60%左右。而在今天來看，對個人收入影響更大的股息所得、財產轉讓所得，占比僅在10%左右。

根據國家稅務總局收入規劃核算司的數據，在2013年，工資薪金所得、利息股息紅利所得、財產轉讓所得的占比分別為62.70%、11.11%和10.35%。這樣的結構也意味著如果提高工資薪金所得的起征點，無疑會使一部分工薪階層免於交稅，以減少納稅壓力。但另一方面，納稅對象的減少也會降低個稅的整體收入，且不能起到對富人的收入調節作用。

數據顯示，在2012年，工資薪金所得起征點從2000元提高到3500元時，當年的個稅征收額出現了小幅度的下滑。當年的工資薪金所得為3589.54億元，低於上一年的3901.84億元。

多位個稅方面的學者在接受南方周末記者采訪時，均對提高起征點的方案持保守態度。

“起征點之所以比較尷尬，就是拿不準起征點多少才合適。”林江對南方周末記者說，“董明珠女士說定在5000，可能也有人會說定在8000、1萬，但定得太高就會帶來一個問題，一些欠發達省份根本就收不上稅了。”

他建議，如果真要在起征點上面做文章，就需要重新修訂個稅法，將決定起征點的權力交給地方，由地方根據自己的工資水平和吸引人才的策略，來決定起征點的多少。

2016年兩會過後，賈康也曾針對“提高起征點熱”專門撰文《過度關註起征點將誤導個稅改革》，在文中他不客氣地指出，“社會各界在討論這個專業性很強的財稅問題時，往往會陷入非理性、情緒化和非專業化的境況。”

他向南方周末記者表示，在複雜的個稅改革中，提高起征點只是一個低水平的改革方案，“過去幾次對起征點的調整，也只是迫於輿論壓力的權宜之計”。

2017年兩會上，全國人大代表、全國人大財經委員會副主任委員黃奇帆建議，將個稅最高邊際稅率由45%調低至25%，引發了不小的爭議。（視覺中國/圖）

降稅率與加抵扣項

“馬雲和一個打工仔都要按照一個標準來納個稅，這就有點尷尬了。”

個稅，被譽為“世界最優質的稅種”，主要是因為它對收入分配兩極分化的調節作用——越富的人的邊際納稅額越高。但在中國所有稅收中，個稅僅占比不到7%，調節收入分配的功能一直不顯著。

1980年代新的個稅法修正時，工資薪金的起征點為800元，800元在當時是高收入水平。而如今收入趨向多元化，即便將起征點提高到1萬元，對於真正的高收入群體來說，收入調節作用也有限。

中國政府對不同類目的收入實行不同稅率。工資薪金收入、承租經營所得等采用稅率從3%到45%不等的累進稅制，對勞務報酬、稿酬、股息紅利等實行比例稅制。

45%的累進稅率本意是為了調節富人的收入，然而一直以來，這個邊際稅率卻成為了擺設。不少企業的高管宣布不拿或者少拿工資，而將自己的收入轉移到股息分紅上，這樣就避免了高工資所帶來的高稅負。

“又不能拿著槍逼著他給自己開100萬的工資，這種情況下，45%的最高邊際稅率掛在那里，其實沒有什麽意義。”林江評價道。

2017年兩會上，全國人大代表、全國人大財經委員會副主任委員黃奇帆發言稱，“（個稅）看起來稅率高，實際上收不到稅”，他建議將邊際稅率由45%調低至25%，提高社會對納稅的遵從度。

降低個稅最高邊際稅率在學界幾乎已是一個共識，也符合“供給學派”的稅收思想：適當調低稅率，可以刺激富人投資積極性，從而帶動經濟發展和稅收增長。但是上述調低至25%的言論還是引起了不小的爭議。

“高收入群體肯定願意降稅率，但25%的調節力度太小。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文對南方周末記者說，在他看來30%是理想的最高邊際稅率。

林江則認為，大幅度降低邊際稅率，可行性不是很強。目前我國針對工資薪金累進稅率分為7級，分別為3%、10%、20%、25%、30%、35%和45%。如果降低到25%，稅率就沒有幾檔了，調節收入分配的作用就會變小。

許建國認為理想的最高邊際稅率是35%。他還建議增加一個15%的檔級，以減緩對中等收入群體的累進程度。

雖然說向富人的口袋要錢，是個稅改革的一個重要方向，但這並不意味著個稅改革就是向富人征重稅。比如，在最有可能給富人帶來巨額收入的利息、股息紅利所得上，多位學者就向南方周末記者表示，可能依然會維持在20%的比例稅制不變。

“經濟發展需要資本和創新活力，這些都離不開富人。”施正文說，“如何尋找一個最大公約數，這是個稅改革的一個重點。”

個稅改革的另一個重要的目標，是提高個稅收入的體量。

中國的個稅在所有稅收中占比一直都不高，長期處於7%以下， 2014年僅為5.91%。而一些高收入國家，個稅的占比可達40%以上，OECD（經濟合作與發展組織）國家個稅收入均占到25%以上。

許建國的個人感受是，“通過這些年的發展，我們的個稅已經從‘富人稅’轉變成‘國民稅’了。”在他看來，新的個稅改革，將會使得個稅的體量及其在中國稅收總收入的比重，都會有一定程度的提高，在未來的10年中，後者理想的比例應該在15%左右。

但如何在提高征收額的情況下，又不增加納稅人的生活壓力，不少稅務學者將目光放在了個稅的“扣除項”上。

中國目前的個稅體系，基本上不考慮家庭成員、老人、兒童等情況，並且以個人為單位進行“一刀切”的納稅申報，按照相同的比例來扣除。但一個上有老下有小的年輕人賺1萬塊錢，跟無贍養負擔的人賺1萬塊錢，所承擔的壓力是大不同的。在三四線城市的生活開支與一線城市的相比，也存在著很大差異。如果按照相同的稅率去扣稅，顯然不合理。

因此，增加家庭贍養負擔、住房按揭利息負擔、子女教育負擔等專項扣除，是這次個稅改革被普遍關註的話題。兩會期間，肖捷部長就表示，在新的個稅改革方案上會適當增加與家庭計生相關的專項開支扣除項目，比如有關“二孩”家庭的教育支出。

“我國的個稅現在沒有相應的扣除項，起征點對所有人都一樣，也就是說，馬雲和一個打工仔都要按照這個標準來納個稅，這就有點尷尬了。”林江說。

據許建國介紹，美國的個稅征收十分重視納稅人家庭其他成員的情況，尤其是孩子的數量，同等收入的兩對夫妻，有孩子和沒孩子所繳納的稅收是有差別的。

2005年時，全國人大曾就個稅的扣除費用舉行過一次聽證會，那也是全國人大常委會首次進行立法聽證，還進行了全程電視直播。當時辯論的一個焦點就是，將個稅的起征點調高至1600元是否合理。時任湖北經濟學院院長的許建國是20名公眾聽證陳述人之一。

“當時有人建議將起征點提高到5000塊、1萬塊，我們覺得太高了，很多人覺得我們是財政部的托兒，不為老百姓說話。”許建國笑道，當時他的一個理由就是，過度提高起征點並不能真正解決問題，同時也會降低其他專項扣除的空間。

自主申報和代扣代繳

以今天的公民納稅意識，即便推行綜合與分類相結合的個稅改革，在申報納稅環節，也不能放棄代扣代繳制。

中國的個稅實行扣繳與申報相結合的管理模式，但始於2005年的“年收入12萬元要自行申報納稅”制度一直未能有效推行，直至2016年，這一有著11年歷史的規定還被人誤解為“新政”，使財政部不得不出面辟謠。

擔任湖北省地稅局局長時，許建國曾去瑞士、西班牙、以色列等地考察過當地的稅務系統。在瑞士首都伯爾尼，稅務官員為他們展示當地稅務系統時，他震驚於其個人綜合信息平臺，“一個自然人的個人信息，全部在上面，需要納多少稅，允許抵扣多少項目，都清清楚楚。”

增加專項扣除離不開一個強大的個人信息系統，也離不開公民的主動報稅意識，但這兩個條件在中國都並不具備。

河北某地稅系統的一位工作人員向南方周末記者表示，長時間以來，個稅申報制度落實並不好，“很大程度上，稅務系統對於那些沒有申報的人沒有多少辦法。”

據許建國主編的《中國個人所得稅改革研究》一書中的數據，自從2006年開始實行個稅申報制度至2016年初，個稅申報人數從未超過所有納稅人數的5%。

施正文認為，雖然代扣代繳制度使得中國的征稅系統更為直接和簡單，但幾十年的代扣代繳也使得公民的納稅意識和參與意識不強。

對於個稅申報的另一個誤解是，報稅就意味著多繳稅。但實際上，這項政策更多是為了數據收集。“個稅繳納其實還是單位代扣代繳，只不過要求年收入12萬以上的人再去申報，把你納入數據庫里面。”林江向南方周末記者表示。

包括賈康、許建國、施正文在內的專家學者，均主張迫切引入以家庭為單位進行個稅申報的制度，以更好地兼顧征稅和扣除額的公平。

但也有學者認為“家庭申報制”並不一定公平，比如財政部財政科學研究所所長劉尚希。在2012年時，他曾專門撰文《按家庭征個稅會更公平嗎？》認為，在夫妻雙方都有收入的情況下，如果按照家庭征收，夫妻雙方合並收入，就會使納稅的適用稅率上升，“這無疑會對婚姻產生‘懲罰’”。

但在個人信息系統並不完善的情況下，自主申報如何防範不誠信、虛假申報、騙稅等問題，是對稅務系統征管能力的一大挑戰。“（個稅征收不力）如果要打板子的話，30%在稅制，70%在征管和社會協稅措施配套。”許建國認為。

他舉例說，對於給富人帶來更高收入的利息、股息紅利所得和財產轉讓所得，如果沒有證監系統和工商管理部門的配合，只靠稅務部門自身，很多稅收都難以征到。

此外，由於體量小，在地方稅務系統里個稅也處於邊緣地位。上述河北省地稅系統的工作人員就直言，地稅局更多的精力還是放在了對企業稅收的征管上，個稅的征管隊伍很小。

根據《全國稅務統計》，從2002年到2011年，地方企業所得稅分成從1294.34億元增長到7841.12億元，在地方所有稅收中占比維持在56%到69%之間。而個稅的規模僅從605億增長到2421億元。甚至在2012年，因為個稅扣除標準提升，個稅在地方的分成部分出現了3.86%的下滑。

許建國從瑞士考察回來之後，就開始著手推動建立一個符合中國國情的省級個稅征管信息系統，這也是他的理想。目前該系統的基礎數據庫已經初具規模，它包含了自然人納稅人家庭情況的基本信息，以及房產、汽車、收入、出入境等涉稅信息。

據他所知，類似的信息管理系統在一線城市也已經開始探索。但許建國認為，基於今天的公民納稅觀念和意識，即便推行綜合與分類相結合的個稅改革，在申報納稅環節，還應當進一步加強個稅的源泉扣繳制度。