📖 ZKIZ Archives

“敢於動自己的奶酪” —— 司法改革這四年

2015年2月2日，最高法第一巡回法庭開始受理案件，群眾在等候接待。第一巡回法庭設在深圳，巡回區為廣東、廣西、海南三省區。（新華社/圖）

（本文首發於2017年3月16日《南方周末》）

“有些領導確實是科班出身，當了領導就沒有精力辦案了。現在院領導進了員額就必須得辦案，你不會辦案就不要進。如果你沒有精力辦案、辦不了案，就不要占著那個名額。”

“設巡回法庭，掛個牌子可能不難。但是怎麽有效運行並不容易。”一位參與司法改革設計的人士透露，“它的複雜性和關鍵點可能不在制度設立的本身，而是在具體運行的過程中。”

“做增量容易，動存量就不容易，但是看準了就必須得改，堅持頂層設計，堅持改革的方向和原則不動搖，這些工作都是誰來做呢，就是靠中央政法委來統籌協調。”

2017年3月12日上午，十二屆全國人大五次會議舉行全體會議，聽取“兩高”工作報告。

在最高人民法院院長周強做完工作報告時，有在場人士統計出：整個報告共有53處提到“改革”。這位人士覺得，“反映出人民法院司法改革正在不斷深化”。

改革不只發生在法院系統，更是過去四年多來，整個中國司法系統最鮮明的關鍵詞。自中共十八大以來，特別是十八屆三中、四中全會之後，中國司法體制改革開始加速。

在以習近平同誌為核心的黨中央領導下，中央政法委主抓司法體制改革的統籌協調和具體落實。根據中央政法委的數據統計，截至目前，十八屆三中、四中全會確定的129項司法體制改革任務中，107項已出臺改革意見，5項正完善配套方案，17項正研究制定改革方案。

在2017年1月舉行的中央政法工作會議上，中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱提出，今年是全面深化司法體制改革的決戰之年，已進入用立法固化改革成果的階段，“中央關於司法體制改革的方向是正確的，試點是成功的，實際效果是好的”。

“頂著法官的頭銜不辦案，是不合適的”

本輪司法體制改革的核心是建立司法責任制，習近平總書記曾在中央政治局集體學習時強調，“要緊緊牽住司法責任制這個牛鼻子”。

從含義上看，司法責任制就是“讓審理者裁判，由裁判者負責”。全國人大代表、華僑大學地方法治研究中心副主任戴仲川自己就投身到了此次司改過程中，據《人民日報》報道，戴仲川在今年全國兩會上說，“推行員額制是實現責任制的必經之路。”

員額制註定是本輪改革中，最關鍵、推行也最困難的一項制度，按照中央政法委書記孟建柱的話是：“敢於動自己的奶酪。”

有人算了一筆賬，2014年全國辦了大概1500萬個案子，全國當年有19.88萬個法官，平均下來每個法官一年才辦七十多個案子，從數量上看並不多。但實際情況並非如此，大多數案件還是集中在少數法官頭上，許多有法官頭銜的院長庭長、行政幹部等人員並不具體辦案。

一些法官和檢察官並不在一線辦案，比如說有的是領導幹部，他們的管理事務纏身，無暇辦案。華東某省一個基層法院院長曾經透露，一年365天，他要參加260多個會議。

“還有的人過去是優秀的法官，但是當了官之後就不辦案了。一般是底下人來辦案，他來批案子，開庭也是底下人來弄，最後一個裁判文書他來簽。”上述法院系統的人士說。

此外，在中國法檢系統中，還存在原本是一線辦案人員，由於本身其他能力較好，如筆頭好，協調能力強，而被安排到法院、檢察院的綜合部門工作，這些人依然是法官或檢察官。上述法院系統的人士告訴南方周末記者：“一些法院比如說辦公室、行政處、圖書室都有很多法官。這些法官頂著法官的頭銜不辦案，這樣是不合適的。”

“為什麽要進行員額制改革呢？就是要把最專業、最優秀的辦案人員選拔到真正的法官和檢察官的隊伍中來。”一位政法系統的官員向南方周末記者解釋，“有些領導確實是科班出身，當了領導就沒有精力辦案了。現在院領導進了員額就必須得辦案，你不會辦案就不要進。如果你沒有精力辦案、辦不了案，就不要占著那個名額。”

據《人民日報》報道，在今年全國兩會上，許多法檢系統的代表都對本輪司法改革表示了認同。“有了員額制檢察官，就應當賦予他們獨立辦案權。”天津市人民檢察院檢察長於世平代表介紹，司法體制改革之前，辦案過程往往是檢察官辦案、領導審批，也就是“定案的不辦，辦案的不定”，“容易出現一些冤假錯案，且錯案追責的對象也不明確”。

分三批試點，員額比例控制在39%以內

這一輪的司法改革，由中央全面深化改革領導小組統一領導，中央司法體制改革領導小組組織實施，改革建議由中央政法委會同“兩高”和有關部門調研提出，改革的目標、原則、方向以及重大政策措施，都是由中共中央總書記習近平親自主持召開深改組會議確定。

關於員額制中到底有多少法官和檢察官可以入額，“一開始想讓各個省自己來定，但是各個省定的比例都比較高。”一位接近司改方案設計的人士透露，“但是，各省都希望遷就現狀，確實有很多法官自身不辦案，又想進入員額。雖然進入員額意味著承擔更大責任，但同時也涉及榮譽和待遇。後來中央政法委經調研論證並報經中央同意，必須控制在中央政法專項編制的39%以內。”

按照目前的方案設計，法院和檢察院中分為三類人員：員額法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員。“按正常來說，如果一個法官有兩個助理，是比較理想的配置。但按照39%的比例來算，不可能達到兩個助理，這說明法官檢察官比例還是比較高的。”上述政法系統的人士認為。

在一個省的員額總數確定以後，各省可根據自身實際情況靈活確定員額比例。“以廣東為例，廣州、深圳等地的案件較多，它的員額就可以在40%以上甚至更高。”上述法院系統的人士透露，“但是粵北粵西地區的案件並沒有那麽多，它的員額可能就只控制在20%左右。只要廣東總體上達到39%就行了。”

改革之初，各地方針對法官檢察官入額的考試內容不同，有些地方的考試比較註重政治性，有些地方的考試則偏向實務，“比如江蘇法院系統，就通過微型卷宗考察學員，發給每個學員一個證據材料，讓他們根據這個證據材料來寫一個裁判文書。”上述法院系統的人士說。

2016年7月，中央政法委書記孟建柱在吉林召開司法改革推進會時曾公開談到入額考試問題，一語中的：“要以考核為主，考試為輔”，“采取考試方式時，要重點考察分析案件事實、歸納爭議焦點、正確適用法律、制作司法文書等實際能力”。

為了確保遴選法官檢察官的公正性，各省都成立了由學者和律師等專業人士加入的遴選委員會。“遴選委員會的主任一般是選那種德高望重、法律經驗比較豐富的人擔任。比如北京的法官遴選委員會主任，是由中國政法大學副校長馬懷德教授擔任。”上述接近司法改革設計的人士透露，“遴選委員會主要負責專業的把關環節，比如說考試命題、改卷和面試，這使得入額的公信力得到提升，解決了過去自己人選自己的問題。”

遼寧一位檢察官透露，他所在的市級檢察院是在2016年8、9月份做的遴選，考試占40%，其他考核占60%，“考試就是一些材料分析，給你一段文字分析下法律關系。我們院符合標準你就考，考完就評議，分夠的就入額。入了就是檢察官身份，不入的只能做檢察官的助理。”

司法責任制作為本輪改革的“牛鼻子”，內涵十分豐富，它包括：司法責任制、司法人員分類管理、職業保障、推動省以下法院檢察院人財物統一管理等四項內容。

根據重大改革事項先行試點的原則，中國分三批次就上述四項措施在各省、自治區、直轄市進行試點。上海、廣東等7省份於2014年6月啟動第一批試點。2015年6月，江蘇、安徽等11省份啟動第二批試點。2016年，北京、河北等14個省份作為第三批司法體制改革試點地區全面推開。從2016年7月以後，上述四項重大改革在全國範圍內全面推開。

據《人民日報》報道，截至2016年底，全國已有2978家法院、3053家檢察院完成入額遴選，分別占全國法院、檢察院總數的84.9%和85.1%，產生入額法官10.44萬名、檢察官7.26萬名。85%以上的人員配置到辦案崗位，眾多辦案能力突出、司法業績優秀的法官檢察官進入員額，一線辦案人員增加20%左右。

南方周末記者從中央政法委獲得的數據顯示，“截至2017年1月中旬，除江西、遼寧、河南、西藏擬於春節後完成外，其余27個省份和新疆生產建設兵團均已完成入額遴選。”

“以審判為中心”，重新回歸司法規律

除了司法責任制改革外，以審判為中心的刑事訴訟制度改革，防止幹預司法的制度和最高人民法院增設巡回法庭等改革也備受關註。

從實際情況看，以審判為中心的刑事訴訟制度改革正當其時。長久以來，中國司法的核心模式還是以公安偵查為中心，“有時候偵查案卷移送到法院，法官看卷就能搞定”。中國人民大學教授何家弘曾在基層法院調研時發現，有時候法院還會讓檢察院把起訴書的電子版發來，判決就直接在上面改。“公檢法是一家”成為公眾不信任司法的一個原因。

這種情況正在得到改善。“以審判為中心的刑事訴訟制度改革，其實是為了重新回歸到司法規律中去，最大限度地確保司法公正。”上述接近政法系統的人士對南方周末記者說，“這樣的改革稱得上前所未有。”

以審判為中心，是指在偵查和審查起訴階段所有工作都要按照庭審對於事實證據的標準進行。“你在取證的時候就要考慮，證人的證言將來是要上法庭質證的，這樣你就要考慮不能搞疲勞審訊，在詢問證人的過程中要進行全程錄像。”上述接近法院系統的人士對南方周末記者說，“當非法證據排除規則建立之後，如果犯罪嫌疑人說你刑訊逼供，或者你的錄音錄像有大段的空白，或者有些信息中間缺失，那麽就可能被法院作為非法證據給排除了，最後案子判為無罪，還要追究責任。”

“過去是以偵查為中心，公安只要取得有利的證據，後面的審訊就是繞著公安的口供在轉。”這位法院系統的人士說，“現在以審判為中心，法院說這個證據不行，檢察官就會有危機意識，檢察官就會去倒逼公安，公安再倒逼偵查人員。這樣一來，整個案件的質量就提高了。”

過去一年，“以審判為中心”這一理念加速推進。2016年7月，在第三次全國政法幹部學習講座上，孟建柱將推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革作為主題。此外，2016年中央政法委還協調制定《關於推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，並於當年10月由最高法、最高檢等五部門聯合下發。

如今在案件審理過程中，以審判為中心已經開始得到貫徹。政法系統的工作人員黃山（化名）最近接觸到一起案件：一個人非正常死亡，調查發現被害人曾向別人借過錢，調出監控，發現債主曾經在其死亡時間前後出現，又發現帶血的兇器。後來公安機關將債主作為嫌疑人抓捕，他自己也承認了犯罪事實。

“按照以前案件就可以進入下一程序了，但現在需要在網上將各種證據填表提交。”黃山告訴南方周末記者，後來警方發現，兇器上缺少一份關鍵的DNA證據，“這個是必填項，填不了就提交不上去”。公安機關只好再繼續回去搜集證據，補齊了才能提交案卷，將案件進入下一階段。

“以審判為中心的改革，實際上是對公檢法機關訴訟職能的一種規範和調整，改變了過去形成的以偵查為中心這樣一個訴訟格局。真正發揮檢察機關的審查起訴，特別是人民法院審理案件和具體量刑過程中法官的作用，從而實現庭審的實質化。”中國人民大學法學院教授陳衛東告訴南方周末記者，“這項改革的成效非常明顯，它規範了偵查機關的辦案，特別是偵查取證，強調搜集證據的合法性、客觀性、規範化。不但很大程度上保障了犯罪嫌疑人的合法權益，同時保證了偵查案件的質量，對防範冤假錯案來說意義重大。”

在司法改革的這些年中，關於判案的改革還有很多。2014年，全國人大常委會開司法領域“試驗性立法”先河，授權“兩高”開展刑事案件速裁程序試點工作。據《人民日報》報道，兩年來，速裁案件九成以上實現了10日內審結，當庭宣判率達96.05%，試點法院法官人均結案數為214.86件，比同期規模相當的非試點法院多近60件。2017年，全國人大常委會又授權在北京等18個城市開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點，同時決定將速裁程序納入認罪認罰從寬制度中，繼續開展試點。

“刑事速裁、認罰從寬這些改革實際上是和以審判為中心的訴訟制度改革相關聯的。”上述接近政法委的人士說，“如果只有以審判為中心這一項制度的話，那麽事無大小、案無巨細，簡單或者複雜的都按照一樣的程序來，那麽法庭會不堪重負，司法效率大大降低，‘遲來的正義為非正義’，從整體和宏觀上來說，也就無法實現司法公正了。”

此外，領導幹部和司法人員插手過問案件的記錄制度有效防止了對司法不當幹預的現象發生。2015年11月5日，中央政法委首次公開通報5起領導幹部幹預司法活動、插手具體案件處理和司法機關內部人員過問案件的典型案例。“這次通報表明我們有案必查，違規必究的決心，不管是誰，只要觸犯規定，絕不姑息。”中央政法委相關負責人對媒體表示，將對各地上報的典型案例及時匯總，適時再通報，對那些行動遲緩、執行不力的地方和單位將重點督辦。

在一個人情社會和“官本位”的大環境下，很多法官在做出裁判之前都有頗多顧慮，“因為不想得罪人，所以審案的時候總是請示領導，聽上級領導的指示。”一位接近最高法的人士透露，“所以現在我們才需要對法官進行保障，對案件打招呼的領導都要進行記錄，有當事人威脅法官的話，按照法官履職保障制度，該采取強制措施就采取強制措施。”

“這幾年幾個防止幹預司法的制度出臺，加上大的高壓反腐環境，現在有人要打個電話、批個條子，打個招呼之類幹預案件的想法，被查處的概率很大，他們在幹預案件之前就該掂量掂量。”上述接近政法系統的人士說。

巡回法庭的建立是本輪司法體制改革中另一個大膽嘗試。2015年1月，最高人民法院在廣東省深圳市設立第一巡回法庭，巡回區為廣東、廣西、海南3省份；在遼寧沈陽設立第二巡回法庭，巡回區為遼寧、吉林、黑龍江3省，審理重大行政案件和跨行政區劃民商事案件。

作為最高法的派出機構，巡回法庭的法官均來自最高法，判決效力也等同於最高法判決，主要解決一些難度較大，或者受地方幹預較大的案件。2016年，最高法在總結第一、第二巡回法庭經驗的基礎上，又增設了4個巡回法庭。

“設巡回法庭，掛個牌子可能不難。但是怎麽有效運行並不容易。”一位參與司法改革設計的人士透露，“它的複雜性和關鍵點可能不在制度設立的本身，而是在具體運行的過程中。”

第二巡回法庭設立的第一年，共辦結刑事申訴案件202件，大約是收案的十分之一。此前第二巡回法庭副庭長虞政平曾告訴南方周末記者，這是因為收的案子太多了，“事實上，巡回法庭成立前，申訴都歸立案庭管，從來沒有哪一年能辦二百多件刑事申訴案子的。我們需要的是訴訟化改造，基層法院一審的又經過多級法院審查處理過的可以不再管了，讓那些真正值得最高法院審的案子進來，否則只會不堪重負。”

觸及深層次利益，司改永遠在路上

司法改革四年來，普通群眾感受最深的是，一大批冤假錯案得到平反。根據人民法院出版社出版的《中國法院的司法改革2013-2016》一書，黨的十八大以來，人民法院通過審判監督程序糾正聶樹斌案、呼格吉勒圖案、張氏叔侄案等重大刑事冤假錯案34起；2013至2016年，各級法院共依法宣告3718名被告人無罪。

“反思這些歷史錯案，一個重要原因就是只強調懲治犯罪而忽視保障人權，以致偵查環節只註重收集對犯罪嫌疑人不利的證據，不註重收集對其有利的證據，”在今年的中央政法工作會議上，針對這些錯案，孟建柱明確指出，“審查起訴環節，雖然存在疑點，但沒有發揮應有的監督制約作用；審判環節，在關鍵證據缺失情況下仍作出有罪判決，沒有把好最後一道關口。”

當然，任何改革都會遇到需要克服的困難，這一次也不例外。“在改革試點初期，遇到最大的障礙是‘不想改、不敢改’的思想認識問題。當時有人對改革信心不足，認為司法體制問題很複雜，改革試點不容易成功。”上述接近政法系統的人士說，“做增量容易，動存量就不容易，但是看準了就必須得改，堅持頂層設計，堅持改革的方向和原則不動搖，這些工作都是誰來做呢，就是靠中央政法委來統籌協調。”

為了督促入額的法檢領導親自辦案，在2016年7月召開的司法體制改革推進會上，中央政法委領導對一些占用名額但卻不辦案的領導和官員喊話，“如果不辦案或者不能辦案的話，就從員額中退出來”。

從實際情況看，過去四年司法改革在一些地區的推進快慢並不相同。在司法改革的探索中，欠發達地區比發達地區積極：比如貴州探索推行片區巡回法庭制度，黑龍江探索建立知識產權等專門法院，並建立從優秀律師中招錄法官、檢察官制度；湖南則要推行重要案件庭審的電視或網絡直播。

類似現象也出現在省級人財物統一管理改革中。“原先經濟發達的城市，比如這個城市要是很富裕，就不願意被省里統管。經濟比較差的地區，就願意被統管。”上述接近政法系統的人士說。

“推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理，初衷是為了減少外部不當幹擾。隨著全面依法治國戰略布局的推進、領導幹部插手案件記錄通報問責等一系列制度的實施，外部幹預大為減少，司法環境明顯改善。”中央政法委書記孟建柱去年在吉林講話時也特別提到，“各省區市推進這項改革時，可從實際出發，因地制宜，不強求步調絕對一致。條件具備的，由省級統一管理或以地市為單位實行統一管理；條件不具備的，可暫緩實行。”“這一要求實事求是，很接地氣，地方的積極性主動性被有效調動了起來。”廣東高院的一位法官說。

根據中央政法委的最新數據，截至2017年1月中旬，各地法官檢察官員額比例總體控制在39%以內，天津、上海、浙江、山西法院檢察院，貴州法院，北京、山西、廣東、黑龍江檢察院實際入額比例在30%以下；北京、內蒙古等21個省份明確實行財物省級統管，江蘇、新疆等5省份擬先由市級統管，條件成熟後上收省級統管。

在南方周末記者采訪過程中，諸多司法系統人士表示，從近二十年來的司法改革來看，十八大之後的這輪司法體制改革是最深層次的，觸及了深層次的利益，改革的力度也很大。

為了確保改革成效，本次司法改革的督察顯得尤為必要。在改革推進過程中，當涉及法檢兩院的共同問題，中央政法委會及時提出意見。“同時，中央政法委和最高法、最高檢三套班子，都要組織督查督辦，及時發現改革問題。”上述接近最高法的人士透露，“要通過不斷的督查和督辦來抓落實，推動改革的進程。”

“司法體制改革就是政治體制改革的一個組成部分，也是依法治國的一部分。”上述法院系統的人士說，“如果不把它上升到這樣的高度去理解，或者說全黨全社會沒有形成一個合力的話，那麽這個改革就無法推動。”

按照孟建柱在中央政法工作會議上的講話，2017年是全面深化司法體制改革的“決戰之年”。“這不是說司法改革可以收尾了，而是說按照十八大以來中央的部署，司法改革有的成果可以驗收了，有些制度的基本框架形成了，有些事情開始著手做了。”上述接近政法系統的人士說，“比如以審判為中心的刑事訴訟制度改革，你不好說它怎樣就算成功了，只能說它在一步步地實現和完善。”

“我們不能因為措施出臺了就認為改革告一段落了。”中國人民大學法學院教授陳衛東也認為，“在我看來，司法改革永遠在路上，需要我們不斷地去努力推進它的落實和不斷地完善。”

上述接近政法系統的人士告訴南方周末記者：“改革不管怎麽改，對於普通老百姓來說，關心的可能只是案件判得公不公道，打官司時的實際感受。習近平總書記提出，‘要讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義’，是這次改革的最終目的，也是衡量改革成效的標尺。”