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《多—弗法案》存廢爭議：是“松綁”金融業還是要防範危機

就職於紐約一家對沖基金的一位交易員這幾周來心情很好。他告訴第一財經記者：“銀行股都大漲。一直擔心特朗普是不是會兌現競選承諾，現在看來他要動真格的了。”

2月3日，美國總統特朗普簽署行政命令，要求美國財政部和金融穩定監督委員會（FSOC）對現有的金融監管法律進行評估，並在120天內提交相關報告。特朗普直言不諱地說，他就是要廢除奧巴馬推出的“《多德—弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act）”（下稱《多—弗法案》）。

在《多—弗法案》出臺之前，在美營業的對沖基金受到的監管很少。但是《多—弗法案》不僅監管銀行，也要求大型對沖基金、私募股權基金以及其他的投資顧問機構即使不接納外部資金也要在美國證券交易委員會（SEC ）登記，而且還要披露交易信息，接受定期檢查。部分大型基金的員工也要向SEC註冊，並且接受管理。

特朗普在競選之初就抨擊所有的監管法案，他認為監管窒息了美國經濟的發展。在上任伊始，特朗普就任命斯科特·普魯特（Scott Pruitt）為環保署署長，普魯特反對環保法，歷史上曾幾次起訴環保署（EPA）。被授權參與評估金融法規的財政部部長努欽（Steven Mnuchin）是高盛前合夥人，特朗普任命的全國經濟委員會（National Economic Council）主席和經濟政策顧問是高盛前總裁兼首席運營官科恩（Gary Cohn），總統首席戰略專家和高級顧問是高盛前銀行家班農（Steve Bannon），特朗普助手及經濟計劃高級顧問是高盛慈善投資前負責人鮑威爾（Dina Powell）。一直被攻擊為阻礙銀行發展的《多—弗法案》自然成為特朗普試圖廢除的監管法規。

而具有諷刺意味的是，這次需要評估金融法律的FSOC也是2010年正式通過的《多—弗法案》的產物。它是由財政部部長和美聯儲(FED)、SEC、聯邦存款保險基金(FDIC)等在內的一系列金融監管部門的首腦組成的委員會。其成立的本意是將各管一攤的監管機構統一協調起來，共同合作管理整個美國金融業。

監管扼殺貸款？

特朗普在簽署上述行政命令時說：“大量的企業和民眾無法更好地從事商業和生活，其原因是根本無法貸到款，而這主要是因為目前的監管規則和《多—弗法案》，所以應當廢除有關的金融監管規範。”

共和黨籍眾議院金融服務委員會主席、得克薩斯州眾議員亨薩林（Jeb Hensaling）在2016年9月主導引入並通過了CHOICE 法案，該法案被視為共和黨替代《多—弗法案》的一種嘗試。CHOICE法案試圖通過放開對中小銀行等金融機構的監督，來部分解決美國小型企業貸款問題；采用改善經濟增長和消費者保護者（pro-growth, pro-consume）的方式來替代以防堵為主的《多—弗法案》，同時推動由《多—弗法案》設立的消費者金融保護局（CFPB）的變革。

亨薩林秉承共和黨一貫的政治理念，認為監管不僅無效而且拖累了美國經濟，應該鼓勵銀行持有大量資本，讓市場自己承擔責任。

不過，這種說法一向被民主黨所反對。2017年2月6日，《多—弗法案》的提案人、前民主黨籍眾議員、眾議院金融服務委員會前主席弗蘭克（Barney Frank）在接受公開采訪時表示：“《多—弗法案》有一些內容確實需要修改，但是不能因此就完全廢除該法案。該法案大部分監管內容都是避免和糾正金融機構錯誤的措施，這些措施包括不檢查貸款人還款能力就盲目貸款。”

弗蘭克認為，目前並沒有經濟數據可以證明貸款問題確實是因為受到了法案的影響，同時目前銀行處境困難是由於銀行自身輕率錯誤的決策和運營模式導致的，與監管政策並沒有直接的關系。

曼哈頓智庫經濟和政策分析師吉萊納斯(Nicole Gelinas)告訴第一財經記者：“目前銀行最急切的問題是大多數消費者借貸已經飽和，無法繼續增加舉債。汽車貸款的拖欠率已經開始上升。金融業面臨很多嚴峻的挑戰，包括我們已經處在信貸循環的最高點，同時利息又要上升了。公司和消費者繼續舉債的空間受到很大限制，銀行還受到新興的互聯網金融的挑戰。這些問題都不是《多—弗法案》帶來的。”

根據美聯儲的統計，美國不包括金融業的總商業信貸貸款余額在2010年從金融危機帶來的下滑中觸底反彈，在《多—弗法案》執行的5年里從10萬億美元上升到2016年的13萬億美元。這表明作為一個整體，美國的公司還是能夠不受影響地從銀行得到貸款或者發行債券。

監管成本扼殺中小銀行？

特朗普攻擊監管的一大理由就是高成本阻礙商業。科恩在今年1月接受《華爾街日報》采訪時說：“如果不是因為《多—弗法案》給銀行增加了每年數百億美元的監管成本，銀行將能夠為消費者提供更為有效的產品。”

白宮新聞發言人斯派塞（Sean Spicer）也在今年早些時候說：“《多—弗法案》是一個災難性的政策，它削弱了美國的經濟。”他認為，作為有效應對金融危機的產物，該法案使得大銀行得到了鞏固和發展，卻客觀上限制了銀行向小企業貸款。同時，目前的低利率環境已經對小銀行構成了嚴峻挑戰。

2008年金融危機後，美國前總統奧巴馬為了防止類似的災難再次發生，總結了歷史經驗，實施了一系列金融監管改革，被認為是20世紀30年代美國出臺《格拉斯—斯蒂格爾法案》（Glass-Steagall Act）以來力度最大、影響最深遠的改革。這是《多—弗法案》誕生的背景。

“這不是一群政客做出決定刻意讓銀行家的工作更加艱難。監管法案是對過去不負責任的錯誤模式的一種回應。”弗蘭克曾對媒體這樣說。

《多—弗法案》對不同規模的銀行有不同程度的監管。對於資產超過500億美元的大銀行需要合規的條款多於眾多小銀行。對於資產超過2500億美元的前10位的美國銀行，《多—弗法案》將其定義為“系統性重要金融機構”，其監管規則更加嚴格。

大而不倒的銀行

小布什時代，美國政府曾經要麽必須利用納稅人的錢去拯救美國的銀行業，要麽看著雷曼兄弟那樣的大銀行轟然倒下沖擊全球市場，對“系統性重要金融機構”加強監管是解決銀行“大而不倒”困境的對策，意在避免上述災難重演。

“雖然特朗普總統和他的顧問沒有特別說明，政府和國會應該第一個修改的就是《多—弗法案》中要求政府行政機構接管失敗的銀行的部分。目前根據法律，政府通過FDIC可以接管一家倒閉的金融機構，並且運營不超過5年的時間，且擔保其債務和發行的債券。這樣的規定本身就產生了‘大而不倒’的問題。政府行政機構應該請國會修改法律，讓銀行能和其他公司一樣申請破產保護。破產程序應該由司法機構而不是行政機構來掌控。這樣也能對特朗普政府有所平衡和監督。”吉萊納斯告訴第一財經記者。

《多—弗法案》對大而不倒的銀行監管最為嚴厲。法案授權美聯儲決定哪些金融機構屬於“系統性重要金融機構”。大都會人壽保險公司（MetLife）還曾經試圖推翻美聯儲對其屬於“系統性重要金融機構”的認定。

如果成為“系統性重要金融機構”，金融機構不僅需要維持更高的資本金水平，還要寫下破產計劃（living will），向監管機構說明“如果銀行遭遇危機無法避免破產，將如何有序地退出市場，處置自己的資產和債務”。由於被認定“破產計劃”不夠完善，富國銀行（Wells Fargo）曾經被要求重寫。
斯派塞卻認為，《多—弗法案》反而加劇了美國金融業的大而不倒問題。該法案造成中小銀行不堪監管，最終造成整個行業越來越集中於幾家大銀行，反而使得這些大銀行更加倒不了。

消費金融保護局的存廢

CFPB是《多—弗法案》設立的一個獨立監管機構，也是《多—弗法案》的一個重要組成部分。民主黨籍的參議員伊麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）是CFPB重要的設計者和支持者。

CFPB旨在監管消費金融業，促使消費者更加聰明地做出金融選擇，保護消費者免於遭到金融機構利用不公平和欺騙性手段盤剝，但從一開始成立CFPB就飽受爭議。CFPB對收費高到等同於高利貸的短期發薪日貸款（payday loan），信用卡和房貸條款里用小字寫下不利消費者的條款等行為做出嚴格的限制。

CFPB局長由總統提名，國會通過，任期5年。目前的局長科德雷（Richard Cordray）是該局首任局長，由奧巴馬在2013年任命，任期到2018年。科德雷對共和黨人不假辭色，與特朗普的關系一向不好。共和黨國會議員一直要求幹脆把這個不合作分子的機構都端了。但是根據《多—弗法案》，為了保障CFPB不像其他金融監管機構那樣受到銀行業的政治壓力，CFPB的經費不需要國會每年核查預算，直接自動撥付。

去年華盛頓的上訴法院宣布：“CFPB的設置違反了政府組成的原則。CFPB局長擁有比美國政府其他任何一個獨立監管部門都大的單方面權力。”法院認定CFPB的設立結構違反憲法。目前該案還在繼續上訴，判決尚未生效。沒有終審判決該機構違憲，特朗普在科德雷局長任期滿之前還真是拿他沒辦法。

其他監管機構多數是委員會集體領導而不是一個局長管一切。例如聯邦貿易委員會（FTC）有3個委員集體領導，目前是2個民主黨和1個共和黨委員。

“美國的監管機構沒有能夠阻止2008年金融危機的發生，但是美國並不需要成立一個新的監管機構來防止這些失敗。具有諷刺意味的是CFPB的高調勝利正好證明了它的多余。” 吉萊納斯說，“去年秋天，CFPB給富國銀行開出了1億美元的罰單，以處罰富國銀行大量存在的銀行員工未經客戶授權以客戶的名義開設銀行賬戶的非法行為。問題是富國銀行員工的行為早已觸犯法律，即使沒有CFPB、沒有《多—弗法案》，也是犯法的。”

亨薩林曾經建議，把CFPB的職權分給FTC和其他一些已經運行多年的監管機構。“《多—弗法案》當初就應該在FTC下面設立一個部門，招募金融界的專家專註於消費金融領域。”吉萊納斯說。

銀行自營交易難以認定

《多—弗法案》中的“沃克爾法則”禁止銀行利用自身資本從事自營交易，以及擁有對沖基金私募股權基金大量的股份，以免造成盈利歸銀行，虧損要政府救助的道德風險。

但是提起《多—弗法案》，高盛的一名董事總經理告訴第一財經記者，“這一法案造成很多障礙，這個也不能做，那個也不能做，束縛了銀行的活力。”

由美聯儲前主席沃克爾在國會力推而得名的“沃克爾法則”在2010年被正式納入《多—弗法案》時只有原則性條款，如何監控銀行是否進行自營交易則在隨後幾年中不斷細化。雖然銀行聲稱自營業務只占總利潤的一小部分，例如高盛在《多—弗法案》通過時聲稱自營業務只占其總利潤的12%，但“沃克爾法則”從公布之初就被銀行業強烈反對。業界成功地讓美聯儲將銀行業符合“沃克爾法則”的合規期一再推遲，從2014年7月延長至2015年7月，之後推遲到2017年7月。

此外，“沃克爾法則”也在壓力下給予銀行一些豁免條款。例如，“沃克爾法則”認定社區銀行等大多數中小型銀行很少或根本不涉及自營交易，因此不需要進行合規，同時允許銀行在一些限制條件下進行其他國家或其政治細分區域主權債券的自營交易。

“沃克爾法則”把交易員的交易行為分成做市（market making）、對沖（hedging）和自營交易（prop trading）。前兩項是允許的，而自營交易是禁止的。為了區分這三種不同的交易行為，過去幾年內“沃克爾法則”要求銀行提供許多風險和交易報告，通過監控風險指標等方式來判斷銀行是否在進行自營交易。

JP摩根的CEO戴蒙（Jamie Dimon）曾說過：“我不反對‘沃克爾法則’的初衷，但是它會無意間產生很多負面的後果。如果你要交易，你最好有一個律師和心理學家坐在旁邊，才能在你每次交易前知道你的交易動機究竟是什麽。”

未來的風險

沃倫則數次在媒體上抨擊特朗普說，如果廢除《多—弗法案》，將導致美國中產階級和低收入群體為上一輪金融危機中救助銀行的巨額資金無償買單。

防範的風險是無形的，監管的成本卻是看得見的。

而吉萊納斯說：“我不認為廢除會帶來風險。更大的風險是不改變《多—弗法案》，因為該法案很可能會與以前其他監管法案一樣無法防範新的金融風險，最終政府還是要拯救銀行，造成政治風險，遭遇民眾反對。‘沃克爾法則’需要區分交易員的交易動機，這種事情註定是不會成功的。”

不過，《多—弗法案》是由民主黨掌控國會時由國會參眾兩院多數表決通過，奧巴馬簽字生效的法案。任何修改甚至是廢除也必須通過同樣的途徑。特朗普簽署的行政命令不能改變政府對任何法律的執行的，只能督促財政部和FSOC提出新的替代法案送往國會進行表決。在國會決議廢除《多—弗法案》前，行政機關包括特朗普本人都還須遵守該法案。

“國會通過修正甚至廢除《多—弗法案》的法案沒有看上去這麽難。目前共和黨控制國會，而且民主黨也不見得願意留著《多—弗法案》給特朗普巨大的權力——例如提名一個新的CFPB局長，讓他不受監督地工作到特朗普任期結束以後。”