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寸土寸金還要有綠水青山 深圳是如何做到的？

深圳市大鵬新區大澳灣保護良好的海濱環境。攝影/章軻

36年間，深圳從一個南海小漁村變成中國經濟中心城市，經濟總量長期位列中國大陸城市第四位，僅次於上海、北京和廣州。在英國《經濟學人》2012年“全球最具經濟競爭力城市”榜單上，深圳位居第二。

中國社會科學院《城市競爭力藍皮書：中國城市競爭力報告No.13》稱，2014年，深圳的城市競爭力首超香港，是全國單位面積經濟產出最高的城市，萬元GDP水耗、能耗最低的城市，創新創業能力最強的城市。

就在這個“寸土寸金”地方，2005年，深圳在國內率先劃定基本生態控制線，將全市近一半(974平方公里)的土地劃進生態保護範圍，給生態留地。

如今，深圳既是金山銀山，又有綠水青山，是全國副省級城市中生態環境最好的城市。2015年，深圳PM2.5濃度29.8微克/立方米，空氣質量居國家74個重點監測城市前列，灰霾天數35天，為近23年最少。“深圳藍”成為深圳的一張新“名片”。

用經濟手段調節利益關系

7月22日上午，深圳東南部的大鵬半島，遊人們在被譽為“中國最美八大海岸之一”的西湧海灘戲水;在較場尾特色民宿集聚區，店家生意紅火，一間特色客房的住宿價格已經直逼大城市五星級酒店的房價。

在大澳灣，民間組織“潛愛大鵬”的一位誌願者對記者說，由於持續開展海底珊瑚保育，大鵬半島海域珊瑚群落覆蓋率已經達到50%。

海拔869米的七娘山下，碧洲村原村民們已經住上了統建房，老屋被保留下來，或自己改建或出租外人，成了遊人們休閑、度假的場所。碧洲村原村民戴劍光告訴記者，“政府給每人每月1000元補償，全家5口人，一年有6萬元的收入。”

“當然，錢不是白拿的。”戴劍光說：“原來，村民隨便到山上開墾種果樹，都開到半山腰了，生態環境破壞嚴重。實施生態控制線和生態補償政策後，沒人上山開墾了。村民們有保護環境的義務，誰違反了生態保護政策，補貼就沒了。所以，村民們自發成立了巡護隊，每個角落都會去查。”

戴劍光所說的政策，是2007年深圳在全國率先實施的針對大鵬半島原村民的生態補償政策。

21日下午，在深圳市人居環境委員會的一間會議室里，深圳市人居委副主任李永生解釋說，大鵬新區地處深圳東南部的大鵬半島，是深圳市生態保護面積最大、生態環境最好的區域，被譽為深圳的“生態基石”。改革開放30多年來，深圳一直對大鵬半島實施嚴格的生態保護政策，嚴格限制這一區域的開發建設。

“長期以來，生態控制線範圍內的原居民從大局出發，為保護生態環境犧牲了部分利益，原農村集體土地和山林限制開發，集體經濟難以發展。原村民無法享受到改革開放後深圳高速發展應有的成果。”李永生說。

正是出於這種考慮，從2007年起，深圳市決定在大鵬半島開展生態保護專項補助的試點，通過轉移支付方式，對大鵬半島原村民發放生態保護專項基本生活補助，每人每月500元。2011年1月1日起，補助標準提高到每人每月1000元。9年來，已累計發放補助資金13.5億元，直接受惠原村民16652人。

“生態補償是用經濟手段調節市民利益關系的創新性制度安排。實施生態補償政策體現了深圳作為改革開放試驗田的擔當，也體現了對大鵬半島原村民平等發展權益的保障。”大鵬新區黨工委書記王京東對記者說。

大鵬新區生態保護和城市建設局副調研員曹其捷介紹，《大鵬半島生態保護專項補助考核和實施細則(試行)》對享受生態補助的人員需履行的責任和義務作明確規定：對破壞生態環境(如毀林、引發森林火災、破壞海洋生態、汙染環境等)的;汙染環境(如偷排、漏排、超標排放汙染物，以及產生較大環境影響事件)的;違法搶建搶種(包括在海域非法養殖)的;不配合政府進行公益項目、重大項目開發建設的;不配合政府主導的搬遷、拆遷、土地整備及附著物征收的，按相關主管部門制定的具體考核裁量標準，停發或扣減相關責任人生態保護專項補助。

2011年至2015年間，大鵬半島共有586名原村民因未履行好保護生態的責任和義務，而被相應扣減或停發了生態補助金。

生態補償政策的實施，促使大鵬半島生態環境質量持續優化。當地環保部門的監測數據顯示，2015年，大鵬半島空氣質量優良率達到99%，較新區成立時的90.2%提高了8.8個百分點;PM2.5平均濃度為22微克，較新區成立時的34微克下降了35.3%;新區近岸海域6個監測點水質也全面提升到國家一類標準。

2015年，大鵬半島共接待遊客首次超千萬人次，實現旅遊營業收入44.67億元，較新區成立之初翻了近一番。

深圳市基本生態控制線範圍圖(2005)

深圳市基本生態控制線範圍圖(2013)

王京東告訴記者，除了生態補償，2011年底，深圳市委市政府還決定設立大鵬新區，提出了“保護優先、科學發展、精細管理、提升水平”的發展方針，明確了新區建設“三島一區”(生態島、生物島、生命島、世界級濱海生態旅遊度假區)的發展定位，並將大鵬新區確定為全市唯一不考核GDP的區。

“這些都體現了市委市政府持續保護好大鵬半島生態環境，並不斷提高保護水平的戰略意圖和堅定決心。”王京東說。

補償政策將涉及社區集體

在接受《第一財經日報》記者獨家采訪時，王京東說，“大鵬半島的生態環境對深圳市的影響巨大。可以這麽說，如果這里的生態環境被破壞了，深圳離建成國際一流生態城市的目標就會變得非常遙遠。”

數據顯示，大鵬新區陸域面積302平方公里(約占深圳市的1/6)，海域面積305平方公里(約占深圳市的1/4)，海岸線長133.22公里(約占深圳市的1/2)。全區陸域的73.5%即222平方公里土地被劃入深圳市生態控制線範圍，生態控制面積接近深圳市的1/4。

王京東告訴記者，今年上半年，大鵬新區空氣優良率達到99.4%，PM2.5濃度平均值同比下降18.5%，達到22微克/立方米;空氣質量綜合指數保持全市第一;近岸海域水質保持國家一類標準，“大鵬半島已經成為深圳名副其實的‘綠肺’和‘後花園’。”

曹其捷介紹，生態補償政策的實施，直接提高了原村民生活水平。“這個效果是立竿見影的，因為生態補償是直接補到原村民個人，使原村民個人年收入直接增加了1.2萬元，生活水平可以得到較大改善。”

他舉例說，生態補償政策也增強了百姓生態環保意識。實施生態補償以來，新區老百姓參與違法建設的少了、自覺抵制違建的多了，使得大鵬新區違法占有國有土地率和違法建築率始終保持深圳市最低。

此外，大鵬新區目前已有各類環保誌願者隊伍112支，特別是由當地居民自發組織的“潛愛大鵬”珊瑚保育誌願者聯合會，已經發展成為國內最大的珊瑚保育誌願者組織，目前在冊義工超過千人，核心潛水員義工超過200人，還有一些來自澳大利亞、印尼、馬來西亞等國家和地區的外籍義工。

王京東對記者說，雖然大鵬半島生態補償政策發揮了巨大作用，取得了突出成效，但也有需要不斷完善之處。他說，一是現行生態補償政策只針對原村民個人，尚未考慮到社區集體在生態環境保護工作中應發揮的作用;二是現行生態補償標準缺乏動態調整機制，考核方式也相對粗放，需要探索建立更加科學的評估機制;三是現行的生態補償依據的是市區兩級政府有關文件，缺乏更為剛性的法律法規作為長期實施的保障。

“如果要問我們最大的訴求是什麽，那就是希望生態補償政策能夠延續下去。”戴劍光對《第一財經日報》記者說，“1000元對政府來說可能是一個小數字，但對原村民們來說，卻是一個大數字。”他告訴記者，像碧洲村這樣的偏僻村落，由於基礎設施落後，要發展旅遊文化產業仍面臨許多困難。

“我們每年6萬元的生態補償，約占全家全年收入的一半。”戴劍光說：“兒子在深圳打工，年收入也就2萬元左右。我自己沒正式工作，想跑運輸，但也很難，運輸市場已經飽和了。”

《第一財經日報》記者註意到，根據《大鵬半島生態文明體制改革總體方案(2015-2020)》，將“完善大鵬半島原村民生態補償機制，在自然資源資產確權基礎上，建立生態管護績效評估制度，強化社區的生態監管責任，調動社區和原村民參與生態文明建設的積極性;創新生態補償模式，根據生態文明建設考核結果，動態調整大鵬半島轄區財政轉移支付資金，探索通過產業扶持、人才培訓等方式實施補償;建立獨立公正的生態環境損害評估制度。”

王京東告訴記者，大鵬新區正探索將社區集體納入生態補償範圍。在對原村民個人實施生態補償的基礎上，增加對社區集體的生態補償，同時建立針對個人和社區集體並與補償金額掛鉤的生態管護績效考核體系，以充分發揮社區在生態保護和監管工作中的基層組織作用。同時加快生態資產核算和生態補償標準體系研究，建立科學的生態補償績效考核機制和補償標準動態調整機制。

王京東說，大鵬半島自然資源資產核算體系和負債表研究已取得實質性突破，林地、城市綠地、濕地、沙灘、近岸海域、河流、水庫、大氣環境、珍稀頻危物種、古樹名木、礦產等11項主要資產指標結果年內就能測算出來。而最早測算出的大鵬半島林業價值高達712.9億元，其中森林總涵養水源相當於一座近20億方水庫提供的水量。

“自然資源資產負債表將成為領導幹部自然資源資產離任審計的基礎和依據，這也是有效破除地方唯GDP論的一個重要措施。”王京東說。

深圳市大鵬新區，遊客們在海邊遊玩。攝影/章軻

深圳市大鵬新區新大社區原住民的樓房。攝影/章軻

深圳市大鵬新區新大社區原住民統建房。攝影/章軻

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深圳市常務副市長張虎：生態補償不是“一補了之”

記者 章軻 發自深圳

深圳土地面積只有1997平方公里，比香港土地面積(1104.43平方公里)略多，但2015年GDP達1.75萬億元。深圳市委書記馬興瑞表示，2016年，深圳經濟增長預期目標為8%-8.5%。如能順利達成此目標，以近年香港經濟增長不高於3%的增速推算，2016年深圳GDP將超過香港。

在GDP直追香港的同時，深圳市的生態環境並沒有惡化。環境保護部歷次公布的全國空氣質量相對較好的前十位城市中，深圳總是榜上有名。深圳市生態環境的持續優良，得益於堅持不懈的環境保護努力，也得力於在全國率先開展的生態補償探索。7月22日上午，在深圳市市民中心大樓的花園式平臺上，深圳市委常委、常務副市長張虎就生態補償問題，接受了記者們的集體采訪。

記者：深圳市為什麽要實施生態補償?

張虎：實施生態補償是深圳踐行五大發展理念特別是綠色發展理念，推進生態文明建設的具體舉措，也是深圳發展的現實需要。深圳是經濟大市、人口大市，同時也是環境容量小市，土地面積只有1997平方公里，人口超過1500萬，經濟總量超過1.75萬億元。只有保持良好的生態環境，才能實現長遠的可持續發展。

實施生態補償，是找準堅守生態紅線與共享發展有機結合、實現生態保護與民生改善“雙贏”的實踐創新。綠色發展、始於足下，保護生態、人人有責。實施生態補償，既可以調動市民更好地保護生態環境，又可以讓生態控制線內市民、原住民分享城市發展成果。

記者：深圳市的生態補償具體是如何實施的?

張虎：深圳始終堅持在保護中發展、發展中保護，堅持保護環境就是保護生產力的理念，2005年在國內率先制定《基本生態控制線管理規定》，將全市近一半(974平方公里)的土地面積劃為基本生態控制線內並立法保護，從制度上有效保護了城市生態環境。

以大鵬新區為例，深圳於2007年出臺了《關於大鵬半島保護與開發綜合補償辦法》，明確通過轉移支付方式，對大鵬半島原村民發放生態保護專項基本生活補助，每人每月補助500元。2011年，補助標準提高至每人每月1000元。近9年來，已累計向1.6萬原村民發放補助資金13.5億元。

生態補償不是“一補了之”，而是權力與義務的有機統一。深圳市明確規定了受補助人員的責任和義務，對破壞生態環境的、在海域非法養殖的行為，將停發或扣減相關責任人生態補償。通過系列的措施，大鵬半島原村民人均年收入增加了1.2萬元，生活水平得到較大改善，生態保護的責任感和積極性得到明顯提升，形成了共建生態文明的強大合力。

記者：在環境保護和生態補償方面，深圳市下一步有何考慮?

張虎：目前大鵬新區森林覆蓋率達到76%，PM2.5年平均濃度22微克/立方米，環境空氣質量綜合指數列居全市第一，近海水質優於國家二類海水水質標準，成為深圳環境質量最好的區域。

深圳市基本生態控制區範圍較廣、情況複雜，包括水源保護區、自然保護區、基本農田保護區等。深圳將加強基本生態控制線管理，劃定生態保護紅線，確保生態安全。同時繼續探索完善生態補償政策，對補償對象、補償方式、補償標準進行深入研究，制定公開透明、操作性強的生態補償具體政策。強化績效考核和責任追究，為生態保護工作提供體制機制保障，改善原居民的生活環境和生活水平，推動美麗深圳建設。

深圳市委常委、常務副市長張虎。攝影/章軻