新修訂的《中華人民共和國環境保護法》（下稱“新《環保法》”）要為環保部門裝上“鋼牙鐵齒”，那麽，新《環保法》實施一年來，到底咬了誰？為了尋求這個答案，中國政法大學環境資源法研究所在5月23日發布了《新<環境保護法>實施情況評估報告》。
“一年來，新法實施效果明顯，各項主要環境管理制度和重要法律措施得到有效執行和遵守，環境治理成效明顯，公眾對新法的實施效果總體比較滿意。但是對總量控制與排汙許可證制度的執行未帶來明顯變化，新法實施同樣面臨著嚴峻的挑戰和問題。”本次報告的牽頭人中國政法大學王燦發教授在報告發布時表示。
新法咬了誰
中國的環境汙染問題日益突出，但是環保管理體系卻相對薄弱，一直沒有過硬的管理措施。呼籲多年的新《環保法》出臺之後，終於給了環保部門幾把利劍。
“我們對重點管理措施實施情況進行了評估，這些被稱為‘鋼牙鐵齒’的措施，在現實中確實有效遏制嚴重環境違法行為，初步恢複環保法治秩序。‘按日計罰’、‘查封扣押’、‘環評區域限批’、‘行政拘留’和‘限產停產’等新增措施的嚴格執行，是新法實施一年來最精彩的亮點。”王燦發表示。
這一年來，功效到底如何？從評估報告可以看出，它還是彰顯了一定的威力。區域限批措施讓被限批地區政府感到壓力，查封扣押措施的實施治愈了多年來有令不行的“痼疾”，限制生產、停產整治、停業關閉措施實現了督促改正違法功能，按日計罰措施在一定程度上改變了“兩高一低”的現象，使屢罰不改的違法者付出沈重代價。
評估報告還顯示：去年一年，國家不予環評審批項目占總數13.2%，涉及總投資1170多億元，各省對32%的未批先建的違法項目不予補辦手續，這是過去難以見到的比例。環保部共約談16個市和2個縣政府主要負責人；各地共對163個市實施綜合督查，對31個市進行約談，對20個市、縣實施區域限批，對176個問題進行掛牌督辦。
不過，蘇州大學王健法學院副教授馮嘉表示，“雖然總量控制和排汙制度在新環保法進行了鞏固，但是這個制度也沒有發生明顯的變化，對於受控汙染物來講，並沒有改變。因為受控汙染物企業還是沒有改變。這個制度，頒布前後沒有變化，目前還沒有具體實施條例。”
“同時，這跟基層環保的執法能力、條件設備等都有關系，我們很多的企業都是間歇性的，不是持續性的，企業的檢測不能作為執法依據。同時很多汙染企業轉到了農村，而基層環保執法人員還不具有設備和能力能夠監控到。”馮嘉表示。
參與調查的山東大學法學院教授張式軍表示，在中國，執法能力和執法機構地位是倒金字塔形的，國家和省級環保部門特別是國家環保部門力量很強，越往下越弱，但是，很多汙染企業，尤其小型汙染企業大部分分散在農村，都是發達地區搬到縣里面去的，可我們環保執行力量越往下越不行，個別鄉鎮只有一兩個環保員，有的沒有，反而鄉村這些汙染企業的監督能力、執法能力自然就削弱了。
張式軍還表示，據他調研縣一級的環保部門局長一把手也是專業能力問題，縣一級環保局長很多就是下面鄉鎮的黨委書記上來的，可見對《環保法》實施也是相當產生負面影響。
不僅如此，一位縣級環保局人士表示，“案件多了，處罰力度加大了，以前沒有過移交案件，現在也有了，而且每年度必須有移交案件。但是環保部門責任、風險也大了。環境監察部門壓力巨大，拿全省的環保系統來說，有多位環境監察大隊長辭職不幹了，省環保廳有副廳長及多位處長也辭職到企業去了。”
“辦企業的社會關系盤根錯節。基本上都打著招商引資、發展經濟的幌子。從法規制度看是嚴肅的，但到具體環節有不足，例如三無小企業，各部門都踢皮球不願意多找事。還有我辦了一個案子，處罰罰款申請法院強制了，當事人也被拘留了5天，但是，當事人出來後依舊生產，環保居然管不了了。”上述縣級環保局工作人員表示。
環保系統人士離職，在很多層面是感受到無法對抗的力量，外加新環保法對執法人員的追責，於是離職成為一種現象。
新法實施的折扣
毋容置疑的是，這份評估報告結果已經顯示出新法在過去短短的一年內發揮的威力，但是執行過程中，新法依然被打了折扣。
比如，在新法中，政府企業信息公開和公益訴訟這兩項曾經給了國人很大的期待，甚至於有人認為會不會出現公益“爛訴”的問題。事實上，這些在過去一年內都沒有出現。
環境信息公開分為政府信息公開和企業信息公開。在政府信息公開方面，無論是空氣質量、重要江河水質、環境影響評價報告書全本，還是環境許可審批、環境突發事件、環境行政處罰案件等，都能夠依法予以及時公開。大多數地方人民政府環保部門，特別是轄區的市級以上人民政府環保部門大多都能夠依法及時公開環境信息，特別是空氣質量信息，政府環境信息公開在新《環保法》生效以後比過去有較大進展。
“在調查中企業環境信息公開明顯趨好，但是還是有差距的。這樣的差距就是國控企業稍微好一些，省控、市控稍微差一些，基本上還是需要加強的。”北京農學院文法學院教授童光法表示。
評估報告顯示，各省環境影響評價文件公開情況總體較好，完整公開率達到71%。四個直轄市中，有三個直轄市對環境影響評價文件都能夠全文公開和完整公開，五個自治區中有三個能夠全文公開和完整公開，各省的環評文件公開只有一個省無環評文件查看以及下載鏈接或“網頁鏈接打開錯誤”。
在企業環境信息公開方面，61%的樣本城市公開了重點排汙單位名錄，但尚有36%的樣本城市尚未公開。在公開重點排汙單位名錄的城市中，列入名錄的企業許多沒有公開環境信息，有的即使公開了環境信息，也存在公開不全面、不完整和不及時的問題。
政府環境信息公開存在的主要問題：一是環境質量信息公開不均衡，空氣質量公開較好，水體質量和土壤質量信息公開不充分；二是政府主動公開的環境信息以常規環境信息為主，公眾感興趣的非常規環境信息有限；三是部分環保廳局的網站人性化程度比較低，信息搜尋的難度較大。
“很多環保部門沒有依法公開當地汙染企業的名單，公眾查不到到底哪些企業有汙染。”馮嘉表示。
在沒有汙染企業的名單的情況下，公眾參與的監督就弱化了很多。張式軍表示，“對於環境舉報權，各地環保部門，應該講形式上做得很不錯，因為現在信息時代，舉報途徑很好，外觀形式上已經很完備了，但是存在舉報部門不清，或者互相推委。此外，舉報歸舉報，處理不處理又是另外一回事。”
張式軍表示，“總而言之，公眾參與還是以末端參與方式，如果可以在公眾參與提前早期項目規劃，包括立項早期，矛盾就會消解問題發生之前，不至於最後發生因為環境問題發生社會的沖突或者是不安定因素，這些都需要新《環保法》實施之後，進一步改進。”