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住宅土地，“到期”後怎麽辦

溫州20 年住宅用地使用權年限的房子。（任重遠/圖）

中國土地國有制的獨特性，決定了不能套用傳統的物權原理乃至國有產權原理來理解。這是續期收費爭議的根源；唯有理清這種獨特性，才可能為相關問題找到更令人信服的答案。

城市原有私宅土地因82憲法宣布為國有。默認原業主無期限使用權顯然於法不合，而按法定期限期滿收費，則更不公平。

無償自動續期與國家土地所有權的沖突，至少可以借鑒英國同時承認法律上國有和實質上民眾所有的做法。

溫州要對到期的住宅土地使用權收費，鬧出了當地政府都可能始料未及的大新聞。輿論沸騰，學界觀點也不斷湧來，難以盡讀。現在熱潮漸趨冷去，或許正適合做些總結和補充。

租期屆滿，續租收費，本是天經地義。這也是主張續期收費最堅實、樸素的依據。但直覺告訴人們，收費很不公平。在這波熱議中，主張無償續期顯然也占據了主流，無論民眾及學界。這在中國言論場上，實為罕見，也頗值感慨。

無償續期最根本、有力的依據，自然是物權法中住宅用地使用權“自動續期”的規定。字面上看，該規定的確有著強烈的“無償”乃至“無條件”續期的意味。但是，同樣從字面上看，若無償自動續期，那麽物權法明確規定的期限，豈不毫無意義？！而且，若無償自動續期則無異於將國有土地一次性買斷，則使用權不就成了所有權、國家所有權因而喪失？由此而言，“無償自動續期導致國有資產流失”的辯辭和指控，不僅並非謬論，而是極為有力！

此外，據當年物權法制定的參與者們的回憶，“自動續期”的規定並無無償之意，其意圖不過是無需百姓都排隊去辦續期手續而已。而僅作此原則性規定是因為當時對收費問題並未想好，只好留待以後再定；而若明確寫上免費續期，則會遭遇有關部門的很大阻力，可能根本無法通過。

再者，住房已成為造成當下中國普通百姓貧富差距迅速拉開的重要原因。至少在一線城市，住房的增值幅度已遠超普通人的同期收入。其中尤其是買房較早且有多套房者，更是躺著暴富。如果續期再不收費，那豈不更不公平？

由此可見，期滿收費之爭僅從法律層面上恐怕很難達成一致。期滿收費的根本依據在於國家的土地所有權。而即便最尊崇經濟自由的國家，也在一定程度上存在著國有包括土地國有。但中國的國有土地制有著獨步世界的獨特性，決定了根本無法套用常規的所有權理論來理解之。這也正是使用權續期收費爭議不休的根源；從而，只有理清其特性才可能為相關問題找到更令人信服的答案。

“82憲法” 一句話帶來的難題

眾所周知，中國歷史上土地一直以私人所有為主。1950年代前後的土改被明確限定於農村土地（當時的革命綱領是“耕者有其田”，故其目標是廢除“農村中的封建的土地所有權制度”）；同時，城市居民的地產所有權被專門申明應予保護，而不能等同於農村，並為後來的“共同綱領”和1954年憲法所保障；各地方政府還為業主制發了新的土地所有權證。直至1955年，城市中私有房地產比例仍很高（如蘇州可達86%），民間房地產買賣也仍相當活躍。

不過，形勢後來發生轉變，城市中的私人土地所有權被不斷侵蝕。最為嚴重和普遍的侵害乃是“文革”中，各地“革命群眾”大批收繳並銷毀私人地契。當時這種行為並無任何法律依據，更談不上是“國家”行為。對此，在極“左”路線被終結後，應為受害業主恢複地產權利、賠償損失，並追究違法犯罪者責任。

也正因此，“文革”後一些地方開始著手“落實政策”，發還被強占的地產；甚至直到1982年即現行憲法頒布的同年3月，當時的中央主管部門國家城市建設總局還專門頒布了“關於城市（鎮）房地產產權、產籍管理暫行規定”，明確要求“城市房地產管理機關要依照法律的規定，確認產權，區別各種不同的土地所有權”。但就在該年底現行憲法通過，其第九條以簡短的一句話規定：“城市土地屬於國家所有”。據後來披露的資料，其動因乃是為了便於“國家建設”。

國家建設用地本應該、也完全可以在具體與特定的公共目的所必需時，依法征收即可，而且私人財產收歸國有，還應通過正當程序並予公正補償。

也正因此，這些私宅的土地所有權盡管依憲法規定只能變成土地使用權，但如何界定使用權的性質、期限，立法者和行政部門左右為難，只能選擇回避和沈默。然而，如果默認原業主有無期限的使用權，那又與私有有何區別，且不也明顯違反“物權法”等法律對使用權期限的明確規定？但嚴格依法設定期限，期滿就要續費，豈不更不公平？

中國土地問題的獨特性

現行憲法規定的城市土地一律國有，其效力還不僅限於城市原有土地，而還理解為：只要城市發展，非國有土地（在當代中國即只有農村集體所有土地）被納入城市的範圍，就也要一律收歸國有。

在此基礎上，1997年制定的“土地管理法”更進一步徹底規定：只有國有土地才能成為建設用地（唯一有限的例外是，農村集體土地內部自用的建設用途，如農民的宅基地，且不得對外交易），而集體土地，即便本身即建設用地，一律禁止進入建設用地市場——例如，無論農民將宅院賣給市民，或市民買了農民的宅基地再建房，都屬於禁止之列；而只能先由政府征收為國有土地，然後再由政府轉讓。

因此，我國的土地國有就不再只是民法上所有權的一種具體形式，而還意味著：只有國有土地才有完整意義的所有權權能，才能成為建設用地尤其是城市建設用地。所有權人不同，竟在法律上決定著財產利用權能的根本差異，尤其是只有國有土地才可以用於經濟價值最高的建設用途！顯然，這是一套完全突破傳統物權法原理的獨特制度，根本無法套用傳統物權法原理，乃至國有產權原理。

因而，我國的土地國有建立在同時剝奪了農民與本集體之外的人對土地開發權與交易權，並又同時意味著：地方政府成為建設用地的唯一批發商，它決定著建設用地供給的數量、結構（如機關事業單位、公共設施、工業、商業、住宅等不同用地的比例結構）、進度、區位，並事實上操控著價格。

眾所周知，壟斷必然導致高價，而獨家壟斷則絕對導致高價。特別是地方政府的獨家壟斷地位，使其得以對住宅用地有意饑餓銷售式的限量供應，以確保收取更高的土地出讓金。同時，一些地方政府及其官員出於政績或其他私利，往往優先並以無償或低價將土地用於如機關事業單位、公共設施及工業用地，為此不惜盡量壓縮商品房用地。這都更進一步提高了住宅用地的價格，從而擡高了房價。

由此便很容易解釋，為何中國其實遠算不上缺地，但商品房的可比價格卻在國際上一直以超高著稱，盡管是否屬於最高一列或許還有爭議。其中，越是大城市，住房需求越旺盛，房價超高問題就越被建設用地壟斷這一關鍵因素加倍放大，自不必提。

而且，小城市之所以去庫存普遍困難，其重要原因其實也在於此。小城市房價雖與一線城市不可同日而語，但相對於它所能吸納人群的經濟水平，卻仍偏高。而降價銷售即便開發商願意，也會可能被當地政府嚴禁（而地方政府確保開發商就範的重要底牌，便是其對建設用地的壟斷地位），以“維護房地產市場穩定”（實主要為確保土地收益）。

由此便可見，各地政府巨量的土地收入，其實主要是由商品房的買房人貢獻的，而且是將地方政府未來的土地收益一次性全部繳納。誠然，許多發達國家地方政府的主要收入來源也是房地產，但卻是以稅的方式收取，因而也更為透明和規範，而且通常是按年份分期繳納，這顯然大大降低了買房者當下負擔。

尤其是，許多人因身份性的原因，以遠低於商品房的價格，獲得了各種名目的福利性分房。福利房價格之所以如此之低，就在於在土地國有下政府掌控著建設用地的配置和價格。福利房用地往往是以公益用地的名義通過低價甚至無償劃撥方式得來。而同時，這些住宅使用權卻很可能由於屬於公益性劃撥用地而無期限限制，因而也就不存在續費問題。相比商品房業主而言，這更構成雙重不公。

1951年換自民國房地契的房地產所有證。（南方周末資料圖/圖）

從稅收角度看“續費”的正義性

我國國有土地制的上述特性還最終導致，買房人無差別地承受繁多、重複的稅負；但若續期收費的同時，又另對持有環節再開征房地產稅，則更為不公。

據統計，中國涉及房地產的稅種有12項之多，相關收費則多達50余項。而現有稅費不僅種類繁多、重複征稅嚴重，而且基本都是對交易環節、一次性征收的間接稅，而缺乏針對持有環節的直接稅。這不僅最終都提高了房價，不僅使得買房人成為地方政府土地收入的主要埋單者，而且是所有買房人，無論是基本住房需求還是豪宅或炒房，都無差別地一體承擔。這既不符合稅收正義，並還助長了房地產投機。

造就當下這種稅費制度的主要原因，同樣是我們特有的土地制度。如前所述，地方政府作為建設用地的獨家批發商，在出讓土地時一並搭車收取稅費，無比便捷、高效。這又決定了，由於對流通環節已重複征收了繁多的稅費，因而再對持有環節征收直接稅，自然就更要遭遇強烈的民意阻力，而且直接稅本身還對稅收能力和水平有著更高的要求。再者，地方政府的建設用地獨家壟斷地位人為地導致住宅用地的相對稀缺，從而造成至少在大城市房產市場都是賣方市場。於是現有稅費最終都轉嫁給買房人承擔，就完全可以想見了。

因此，如果不針對持有環節開征直接稅的話，那麽無法實現稅負公平，有效抑制房產投機。但是，就買房人已實際承受的土地稅費負擔而言，如前所述，再讓其屆滿續費本就不公；而如果在持有環節開征新的房產稅同時，再要求續期收費，自然就更為不公，也就難以為民意和輿論所接受。目前房地產稅立法已被納入全國人大的立法計劃並已形成草案，但同時據透露短期內又難以出臺，其主要原因應該就在於上述兩難境地。

不過，目前地方政府坐收土地收益的好日子已日益難以為繼，開征持有環節的房地產稅，似乎只是時間問題。而要使新的房地產稅法具有基本的正當性，就至少不應再要求已有的商品房土地使用權期滿續費。

低稅率呢？

國有土地出讓制度師法於香港獨特的批租制，但香港批租制的前提是超低稅率。我國國有土地使用權有償出讓制度，乃是自1980年代學習香港土地批租制的“先進經驗”的產物（故內地國有土地有償出讓也被叫作批租）。而此前，長期實行的是計劃經濟體制下形成的，一律無償劃撥方式。中國計劃經濟時代由於完全消滅了私營經濟成分，而所有的單位都是公共部門，因而用地一律通過劃撥不僅並無不妥，反而是計劃經濟的應有之義。

然而，隨著1980年代改革開放，一方面對於私營經濟包括外資經濟出現、發展所產生的用地需求，無償劃撥顯然根本無法適用；另一方面，各地政府飽受城市建設資金匱乏之苦。而引入香港的批租制，既可以適應私營部門的用地需求，又為地方政府帶來巨大收入，看起來一舉兩得、完美契合。

於是，在當時憲法明確禁止並遭受激烈討伐的情況下，從深圳率先開始試水，各地政府則不教自會。而現行憲法1988年首次修正的兩條修正案之一，便是對此的事後追認和授權。這也長期被中國法學界當做是“良性違憲”的典型案例而一直津津樂道。

然而，作為地域極其狹小、可開發土地更為有限，且高度城市化這樣一個極為特殊的城市經濟體，香港實行政府掌控的土地批租（及後來的年租制），自有其特殊的無奈與合理之處。而且，土地批租制得以建立的“資本”，是眾所周知的英國政府通過戰爭強行割讓與租借而獲得了香港土地所有權。它可謂“帝國主義殖民侵略”的副產品，是歷史形成的，極為特殊。總之，香港土地批租制並非國際慣例。

自然而然，香港租地制和它的內地“學生”相似，也為政府帶來巨量的收入、成為其重要的財源，並也是導致房價奇高（當然香港高房價更為決定性的因素是總體上土地高度稀缺）以及炒房投機的重要原因。

然而，香港土地批租制還有著不可分割的另一面，是聞名於世的低稅率（除煙酒等個別商品外，所有貨物的進出口都是零關稅，故稱自由港；其它稅種也都低於大多數經濟體），且稅制極為簡便明了。土地批租制正是香港超低稅率的情況下彌補基本公共財政需求的手段，故周其仁教授將土地批租形象地稱作“暗稅”。換言之，民眾向政府繳納的地租，事實上折抵了納稅——這典型地說明政府的地租和稅收之間具有的相互折抵、替代關系，此即所謂的租稅互替。正是低稅率的自由港以及優良的公共治理，造就了當初香港的繁榮和發達。香港的土地使用權人在繳納地租的同時，可以直接地獲得低稅率的補償，並從香港的繁榮獲得間接的補償。

很顯然，內地老大哥只是選擇性地學到了批租制這一面。內地稅負過高向來廣受詬病，中央政府最近也開始有所行動。進而言之，既然內地只學到了以地生錢，那麽也就沒有道理照搬期限屆滿續費的做法。

建議：無償或收稅，區別對待

我國土地制的上述獨特性，決定了它與傳統的財產所有權，乃至國家所有權包括土地國家所有權，都有著巨大的根本性差異。從而，對其所引發的問題，包括使用權續期問題，自然也不能照搬傳統的法律原理來解決。

從前面對中國土地制度四方面特性的分析，可以有力、清晰地說明，至少祖宅以及商品房住宅的土地使用權應該無償、自動續期，才符合基本的公平。

那麽，又如何理解和解決無償自動續期與國家土地所有權之間，看似無解的矛盾？其實，這早已有現成的經驗。典型者即英國。眾所周知，在法律概念上，英國土地歸英王所有（僅就此而言，這是比中國更徹底的“土地國有”），民眾一樣只能擁有使用權。但實質上，民眾對土地的自由繼承地產權（fee simple）已完全相當於所有權，即事實上的所有權。

而如上所述，至少對於原有私宅和後來商品房的土地而言，只有承認其事實上的所有權地位，才符合基本的公平。尤其是對原有私宅土地，如果不承認其事實上的所有權，則根本找不出任何既公平又合乎邏輯的答案。總之，承認上述住宅土地使用權具有實質所有權的地位，恰恰是社會主義的體現而不是違背。

最後，無償自動續期所無法回避的另一個問題是：土地使用權期限20年的業主，承擔的土地出讓金自然遠低於70年的（20年使用權的土地基本都是最早出讓的那一批，當時的出讓金標準比起後來要低得多）。從而，如果一律無償自動續期，顯然對70年使用權的業主不公。

對此，其實完全可在未來房地產稅中通過征稅標準上區別對待即可，而不必要求20年使用權人現在一次性補齊。而且，這由於是按年份分期繳納，從而可避免給業主一下子造成沈重的負擔，並避免了房、地權利的脫節。

（作者為中國人民公安大學研究人員）