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【兩會特別報道】個稅改革為何這麽難

個稅改革的目標是，以家庭為納稅單位，對贍養、教育、房貸利息等支出予以稅前扣除。（CFP/圖）

個稅改革的大方向已經明確，即邁向國際通行的綜合所得稅制。

目前的11類個人所得很可能合並為5個大類，再予以綜合的稅收抵扣。

從曾經的中國首富宗慶後、格力掌門人董明珠到專家學者，幾乎年年有人接力提案，要求提高個稅免征額——指工資、薪金減掉免征部分後再扣稅。今年兩會，全國政協委員、華南理工大學工商管理學院教授沙振權再度攜提案進京，提出在目前的物價和消費水平下，個稅免征額提高到5000元才比較合理。

很多人可能不知道，個人所得稅（以下簡稱個稅）在中國只是一個小稅種。以剛過去的2015年為例，中國稅收收入總計124892億元，其中個稅8618億元，只占全部稅收收入的6.9%。

這是因為中國的稅收結構是以增值稅、營業稅等間接稅為主，而個稅是直接稅，在以直接稅為主體的美國，個稅可占到整個稅收的一半左右。

也正是因為個稅是直接稅，切身關系到每個家庭的收入，這樣一個小稅種的改革才能常年在兩會上引發眾議。

實際上，僅提高個稅免征額，並不能解決當前個稅遇到的核心難題——制度和管理均不能體現公平。3月7日，財政部長樓繼偉就“財政工作和財稅改革”相關問題回答中外記者提問時，明確指出“只提高免征額並不公平，也不是一個方向”。

樓繼偉亦在會上提出，中國將轉向基於完整的個人收入和財產信息系統的綜合個稅體系，還要修改稅收征管法。

目前，新一輪個稅改革方案已經完成並提交國務院，今年還將提交全國人大。長遠來看，改革最終目標是以家庭為納稅單位，在確定合理的免征額後，對家庭贍養老人、子女教育、按揭貸款利息等支出進行稅前抵扣。

只提免征額不公平

中國征收個稅的歷史可以上溯到1980年代，此後從未有過大的變革，調整最多的只有免征額。

政府開始征收個人所得稅是從改革開放初期。1980年，個人所得稅法實施，個稅免征額定為800元。但在相當長的時間里，個人所得稅的納稅對象只局限於在華工作的外國人，因為那時候老百姓的月收入很難達到800塊。2006年，個稅免征額提高到1600元，2008年調整為2000元，2011年，再次提高到每月3500元。

此後，個稅起征點連續5年未動。在此期間，幾乎年年有人在兩會上建議提高個稅免征額，金額則從5000元到3萬元不等。

今年兩會，沙振權在提案中引用國家統計局的數據，指出近5年間全國居民人均可支配收入的年上漲幅度都在10%以上，同時居民消費價格也在連年上漲，“在這種情況下，現有的個稅起征點已經不適應當前的狀況，需要做進一步的上調，以減少低收入者的稅收壓力”。

目前個稅采用分類征收，包括11個類別，除了在企業工作的人逐月繳納的工資、薪金所得，還包括個體工商戶的生產、經營所得；對企事業單位的承包經營、承租經營所得；勞務報酬所得；稿酬所得；特許權使用費所得；利息、股息、紅利所得；財產租賃所得；財產轉讓所得；偶然所得；以及經國務院財政部門確定征稅的其他所得。

多次被調整的免征額僅僅是針對工資、薪金這一個類別。與此同時，國民收入卻越來越多元化。

上海財經大學公共經濟與管理學院稅收系主任朱為群亦表示，不僅工資、薪金所得有免征額，其他諸如勞務報酬所得、稿酬所得、財產租賃所得和特許權使用費所得等也都有費用扣除問題，需要一並考慮。

“現在的問題是，工資薪金免征額已經連續調整過多次了，而前面列舉的所得的費用扣除標準，自從1980年開征個人所得稅以來始終未進行調整，這是不公平的。”朱為群對南方周末記者說，這違背了稅收橫向公平的基本原則——同樣時間內，相同收入的人應該繳納相同的稅收。

朱為群認為，個稅改革要抓住重點，免征額的數額問題可以進一步討論，但不能僅僅關註這個問題。應該從整體上考慮個稅改革的根本問題。

制度漏洞

在真正討論個稅改革這些年，也有聲音提出，既然個人所得稅是一個小稅種，不如幹脆取消，反正取消後對國家稅收收入影響不大。

對此，中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江表示，取消個稅後雖然老百姓能得到實惠，但個稅的功能是調節收入分配，“西方把個稅作為一個重要的政策工具，中國反其道而行之不大可能，不但不能取消還要強化，這才是方向”。

林江對南方周末記者說，作為調節收入分配的工具，個稅當前的制度和管理並不能體現公平，違背了“量能負擔”原則——讓高收入者比中低收入者承擔更多的稅收。

首先在制度方面，當前的個稅設計沒有考慮到納稅人以及其家庭的整體情況。比如兩個人收入一樣，但其中一個人家庭負擔重，上有老下有小，另一人負擔輕，最終二人卻要承擔一樣的稅負。

朱為群對南方周末記者表示，11個類別的稅制規定亦有不合理之處，導致納稅人不願意繳納個稅。例如，勞務報酬所得實行按次征收，每次收入低於4000元，可以扣除800元的免征額。也就是說，如果一個人沒有固定工作，打零工一個月賺4000元，他還要按照3200元繳納20%的個稅，即640元。而有固定工作的同樣收入的人，在扣除3500元的免征額和繳納社保費等“四金”後，就只需要繳納很少的稅，甚至不用納稅了。

更重要的是，本應承擔更多稅負的富人卻有辦法逃避個稅。有著豐富一線納稅監管經驗的稅務研究者楊乾告訴南方周末記者，中國真正的富人，比如有的企業家，只要不給自己發工資，生活支出一切從企業走賬即可，而逃不掉的正是工薪階層。

中國個稅改革的大方向已經明確。

3月7日，財政部長樓繼偉回答中外記者提問時談及，實行分項征收的個人所得稅，只是對工薪所得有基本費用扣除標準，應當實行綜合所得。去年財政部和稅務總局一起研究了個稅改革綜合所得稅制，方案已報到國務院，將“分步實施到位”。

但他也坦承，“這麽多年為啥沒做到，因為這個事情很複雜。”舉例來說，個人所得11項要綜合在一起，然後做分類扣除，比如個人職業發展再教育扣除，基本生活中的住宅按揭貸款扣除，撫養孩子的不同階段，義務教育、高中和大學階段的不同扣除，贍養支出的扣除。“公說公有理婆說婆有理，大城市和小城市的標準費用不一樣，但稅法也不能說大城市多小城市少，總要有統一的標準。”他說。

向綜合所得制邁進

西方國家大多采用的是綜合征收的個稅體系。Ann在美國西雅圖做專職的註冊會計師，此時正值美國報稅季，也是她一年當中最為忙碌的時刻。她告訴南方周末記者，由於美國報稅程序較為複雜，並且與個人信用休戚相關，所以許多美國人選擇雇用專職的會計師幫忙做稅。因此，每年報稅季都會湧現出大量的會計需求，一些會計專業的學生也會借機出來掙外快。

據Ann介紹，美國報稅季從新年第一天開始到4月15日結束。其間，納稅人可以選擇單身、夫妻聯合報稅、夫妻分別報稅、以家庭戶主以及撫養子女的喪偶人士這5個身份進行報稅。

以夫妻聯合報稅為例，可以簡單理解為，首先計算夫妻一年中所有的收入來源，例如工資、獎金、自營收入、房屋出租等。隨後，對於家庭來說，最重要的就是抵免額，比如家庭有子女、房貸或慈善捐款等。

此外，針對低收入家庭還有一項優惠政策，即勞動所得的稅收優惠（Earned Income Credit， EIC），比如撫養了子女就可以從“山姆大叔”那里額外再拿到一筆錢。

不過，由分類向綜合計稅邁進，僅基礎配套設施的完善就是一項大工程。誠如樓繼偉所言，綜合計稅將基於完整的個人收入和財產信息系統，還要修改稅收征管法。

林江認為，個稅征收由分類向綜合邁進，也需要納稅方式由原先的單位代扣代繳轉變為自行申報。因為單位是沒有權力給個人免征額的，也沒有能力去確認納稅人家里有幾個孩子，幾個老人。

而在個人收入和財產信息系統沒有完善的情況下，很難確保每個人都能自覺申報。比如中國已經要求年收入超過12萬的人自行申報，但楊乾認為，“目前來看效果很差，除了工資收入，別的不申報也沒有辦法”。

楊乾曾協助做過外國公民的財產調查，他發現，在信息社會、法治管理的基礎上，只要外國人的個人收入證明與個稅申報不符，接下來的處罰將會極其嚴厲，如被訴金融詐騙或逃稅罪。

而在中國，目前稅務部門沒有權力在個人沒有違法的情況下查詢個人賬戶，更不能像國外一樣要求個人消費超過收入的，自行提供收入來源。並且，中國的銀行和稅務部門也沒有信息共享機制。

假如未來個稅真由單位代扣代繳變為個人自行申報，稅務部門的執法能力也要面臨大考。盡管官方沒有公開過中國個稅納稅人的人數，但在去年兩會上，全國政協委員、原財政部財科所所長賈康在接受采訪時透露，交個稅的人很少，只有2800萬人。

但林江告訴南方周末記者，中國的個稅應納稅人應該在3億人左右，這是一個極其龐大的納稅群體。

“個稅改革的主要障礙與其說是在征管方面，不如說是在改革面對的壓力方面。”朱為群說，這是由於個稅收入有限，而改革所需要付出的成本又可能會比較高，而且又涉及千千萬萬個納稅人。

目前，新一輪個稅改革方案已經完成並提交國務院，今年還將提交全國人大。據林江透露，方案將首先把目前的11類個人所得合並為5大類，再予以綜合的稅收抵扣。