2016年，在“十三五”開局之年，中央再發一號文件關註“三農”問題。這是改革開放以來指導“三農”工作的第18份中央一號文件(下稱“文件”)，文件題為《關於落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若幹意見》。

文件指出，把堅持農民主體地位、增進農民福祉作為農村一切工作的出發點和落腳點，用發展新理念破解“三農”新難題，厚植農業農村發展優勢，加大創新驅動力度，推進農業供給側結構性改革，加快轉變農業發展方式，保持農業穩定發展和農民持續增收，走產出高效、產品安全資源節約、環境友好的農業現代化道路，推動新型城鎮化與新農村建設雙輪驅動、互促共進，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

中央對“三農”問題歷來高度重視，上一屆政府將之置於“全黨工作重中之重”的地位，本屆政府亦然。對“三農”工作，習近平總書記在2015年中央農村工作會議指示中強調，重農固本，是安民之基。“十三五”時期，必須堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。

農業部農村經濟研究中心主任、研究員宋洪遠向《第一財經日報》記者表示，文件首先再次釋放了中央高度重視“三農”問題的信號;其次農業生產、糧食產量、農民收入等方面都將繼續向好;此外，今後政策執行機制也將進一步完善，從而提升政策效率，提高政策的有效性和針對性。

如何解決“多的還是多，沒有的還是沒有”

文件提到，當前，我國農業農村發展環境發生重大變化，既面臨諸多有利條件，又必須加快破解各種難題。這些難題主要來自於三個方面。

一是，在經濟發展新常態背景下，如何促進農民收入穩定較快增長，加快縮小城鄉差距;二是，在資源環境約束趨緊背景下，如何加快轉變農業發展方式，確保糧食等重要農產品有效供給，實現綠色發展和資源永續利用;三是，在受國際農產品市場影響加深背景下，如何統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源，提升我國農業競爭力，贏得參與國際市場競爭的主動權。

宋洪遠表示，上述三個難題已經成為我國農業農村發展必須完成和破解的歷史任務和現實難題。要破解這些難題，必須樹立農業工作的短板意識，從供給側進行結構性改革。

之所以高度強調推進農業供給側結構性改革，在於中國目前出現了“結構性短缺和過剩並存”的情況。就如國務院發展研究中心研究員程國強所言，“多的還是多，沒有的還是沒有”。類似玉米結構性過剩、大豆結構性短缺;小麥強筋麥和弱筋麥國內生產不出來，中筋麥又多了;南方秈稻多了，卻還在增產。

糧食“十二連增”與糧食進口量屢創歷史新高並存也是結構性改革的重要原因。在日前舉辦的“清華三農論壇”上，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文稱，這顯示了國產糧食供給和市場需求的不匹配，“現有國產供給中，有1000億斤是無效供給”。

宋洪遠說，推進農業供給側結構性改革既有宏觀背景，也有農業自身問題。從宏觀考慮，進入新常態以來，中國的宏觀調控機制，要在供給側和需求側兩端發力促進產業邁向中高端;從農業自身角度考慮，農業自身發展的失衡問題，需要推進供給側的結構性改革。

問題突出表現在，現有的農產品供給不能很好地適應消費需求的變化，無論是數量還是品質都有結構性失衡的問題。反過來，正因為供給結構的失衡，不僅不能為消費者提供有效供給，還給資源環境帶來了很大的壓力。

宋洪遠表示，農業的結構性產能過剩跟工業一樣，都是以透支生態環境為代價，很多產能都是不可持續的。那麽該如何推進供給側結構性改革呢?實質就是圍繞農產品的消費需求來安排生產，只有這樣才能使農產品的供給數量得到滿足、農產品的品種質量更加契合消費者需求。改革的核心是提高農業供給體系質量和效率，也是符合現代化農業本質要求的。

宋洪遠認為，在這一改革過程中，政府要從各地實際出發，通過規劃因地制宜地去指導，但是更要發揮市場的決定性作用，地方發揮比較優勢，根據市場需求來生產，提高農業競爭力，避免市場出現大的波動。

調減玉米種植面積背後的深意

既然農業存在“無效供給”，就勢必要求優化農業生產結構和區域布局。文件要求，在確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，基本形成與市場需求相適應、與資源稟賦相匹配的現代農業生產結構和區域布局，提高農業綜合效益。值得關註的是，文件提出，啟動實施種植業結構調整規劃，穩定水稻和小麥生產，適當調減非優勢區玉米種植面積。

調減玉米種植面積，其實是針對當前糧食矛盾最突出的問題。

自2008年啟動旨在保護農民利益、提高農民收入的玉米臨時收儲制度以來，中國出現了兩個“前所未有”。2015年10月8日，國家糧食局發布《關於切實做好2015年秋糧收購和秋季安全儲糧工作並開展專項檢查》的通知稱，目前我國糧食庫存達到新高，各類糧油倉儲企業儲存的糧食數量之大前所未有，儲存在露天和簡易存儲設施中的國家政策性糧食數量之多也前所未有。

在這樣的背景下，繼續沿用過去提高最低收購價、臨儲收儲政策的方式來提高農民收入，一是新常態背景下財稅收入增速下滑，執行政策所需要的巨額財政壓力越來越大，二是臨儲庫存壓力也越來越大。這使得政策執行的現實可操作性越來越難，代價也將越來越高，必將難以為繼。

2015年中央農村工作會議提到，農業領域面臨“去庫存、降成本、補短板”的任務，會議的基調是“要高度重視”，並分別給出對策。“調減”玉米種植面積就是去庫存的舉措之一。去年12月末，全國種植業結構調整工作會議提到，我國5年內擬調減玉米種植面積5000萬畝，主要在於“玉米出現階段性供大於求”。

“糧食作物要鞏固提升優勢區，適當調減非優勢區。” 農業部副部長余欣榮介紹說，重點是調減東北冷涼區、北方農牧交錯區、西北風沙幹旱區及西南石漠化區等“鐮刀彎”地區的玉米種植面積。到2020年，調減5000萬畝，其中2016年力爭調減1000萬畝。調減出的耕地將根據市場需求和農牧發展需要，因地制宜地發展青貯玉米、飼草、雜糧雜豆等作物。

認識到多年以來的連增對農業生產能力的透支，文件要求加強資源保護和生態修複，推動農業綠色發展。其中包括，加強農業資源保護和高效利用，加強農業生態保護和修複。

國務院發展研究中心農村部部長葉興慶對《第一財經日報》表示，調減、輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，會影響到糧食的一些產量，但這些舉措是讓農業邊際無效產能退出，最終是為了推動農業的可持續發展。

基於糧食進口屢創歷史新高的現實，又由於國內農業生產成本高企的原因，文件提到，要統籌用好國際國內兩個市場、兩種資源。在確保口糧絕對安全，利用國際資源和市場，也有優化國內農業結構，緩解資源環境壓力的益處。最終的目標是“實現補充國內市場需求、促進結構調整、保護國內產業和農民利益的有機統一。”