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央行掌舵者:妥協與堅持

來源: http://www.infzm.com/content/111538

2015年3月12日,北京,十二屆全國人大三次會議,中國人民銀行行長周小川等就“金融改革與發展”答記者問。 (CFP/圖)

最近一年,央行牽頭的金融改革速度明顯加快:建立存款保險制度、改革政策性銀行、鼓勵建立民營銀行、為互聯網金融立法、推動利率匯率改革……在急劇變化的全球金融市場上,中國央行越來越成為萬眾矚目焦點。

2015年8月25日黃昏,擠在地鐵里的下班族們帶著倦容刷著滿屏綠色,這一天,股市暴跌,重回“2000點”時代。六點二十分左右,一條新聞推送閃現在手機上:“央行宣布明起降息降準”,進一步下調金融機構人民幣貸款和存款基準利率。

在數月來的股市下跌當中,被股民稱為“央媽”的中國人民銀行有著舉足輕重的作用,今年來前後四次“雙降”,分別在4月、5月、6月和8月,每次都激起一輪公眾討論。

實際上,央行角色的凸顯是近十年來逐漸完成的過程。而這期間它的掌舵者是周小川——新中國成立以來任期最長的央行行長,至今履職十三年。

最近一年,央行牽頭的金融改革速度明顯加快:建立存款保險制度、改革政策性銀行、鼓勵建立民營銀行、為互聯網金融立法、推動利率匯率改革……這讓中國央行越來越成為全球焦點。

放錢,收錢,誰說了算?

除了部委之間的博弈,央行要面對的還有一個複雜的決策機制。

中國人民銀行總行是北京金融大街由南至北的第一棟建築,形似一只側放的金元寶。在它的附近,有銀監會、證監會、保監會,有各大銀行、券商機構總部,也有財政部、發改委等國家部委。

與地理位置的關系相似,央行在行政結構上也深處這些機構當中,找尋自己的角色。央行作為金融領域政策牽頭人的定位,也大致僅形成於三年前。

2013年,延宕十年之久的金融監管協調機制重新啟動。8月20日,國務院批複中國人民銀行提交的《關於金融監管協調機制工作方案的請示》,同意建立由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度,銀監會、證監會、保監會、外匯局為成員單位,必要時可邀請發展改革委、財政部等有關部門參加。

“由央行牽頭,這是一個重要的信號。”一位央行司局級官員告訴南方周末記者。中國金融監管層之間的協調機制最早始於2000年。2003年銀監會成立之後,央行、證監會和保監會中的央行一方換成了銀監會,央行自此退出監管協調機制。“以前講監管協調,好像是三會之間的事,跟央行關系不大。”上述央行官員告訴南方周末記者。

三個同屬正部級的監管機構之間的“協調”,並不容易。2003年9月,第一次聯席會議召開,並明確例會每季度召開一次。不過,第二次例會召開已是次年3月。

2004年,“德隆事件”暴露的金融控股集團監管缺位,以及“銀證保”交叉性金融產品的大量湧現,使得此後統一金融監管的呼聲日漸高漲。2008年金融監管部際聯席會議再度重啟,卻再度無疾而終。

五年之後,伴隨金融協調機制的第三次重啟,在一行三會中“地位最高、資歷最老”的央行行長周小川被賦予了召集人的角色。在央行內部人士眼中,更深層的意味在於,央行至此確立了金融監管的主導權。

“如何實現監管協調,央行怎麽牽頭,很多事情要做,部門之間的博弈有很多。”上述央行官員說。

除此之外,央行要面對的,還有上下級的決策命令。

跟美聯儲等其他國家央行不同,中國央行是隸屬於國務院的部級單位。這意味著央行並沒有貨幣政策的最終決定權,央行貨幣政策委員會並非決策機構,而是“決策咨詢機構”。委員會的意見只作為建議,上呈國務院。

周小川也是貨幣政策委員會主席,貨幣政策委員會由他以外14人組成,現任成員包括兩位央行副行長、一位央行行長助理、三位行業專家,以及國務院副秘書長、國家發改委副主任、財政部副部長、統計局局長、銀行業協會會長、“三會”(銀監會、保監會、證監會)主席各一人。

年度貨幣供應量、利率、匯率這些重大決策,並非由央行一家拿意見,而是由國務院召開常務會議征求各部委意見。“具體的決策過程此一時彼一時,跟個人性格、魅力都有關系。”前貨幣政策委員會委員夏斌說。

貨幣政策委員會每季度例會前,都會召開專家咨詢會。其他學者在媒體上發表的文章,也會被搜集過來作為資料。“決策都是多方博弈的結果。”多次參加專家咨詢會的滕泰說。

2010年上半年,央行曾三度調升存款準備金率,回收流動性。一位央行內部人士回憶,這三次動作都曾遭遇很大壓力。5月之後,更是“被壓住什麽也幹不了”。

其間,報送至周小川的央行報告,對通脹已持“非常鷹派”的觀點。上述人士回憶,“我們做通脹預期,告訴領導通脹壓力已經很大了,已經到4%、5%,而且可能還不止這個數。”

事實上,周小川本人對通脹也始終保有天然的敏感。他在2012年財新峰會上回顧貨幣政策十年的得失時說,“總體來講中國經濟在轉軌過程中還是普遍存在‘過熱沖動’,需要始終強調防範通脹。”

但在決策過程中,周小川並不是多數派。受2009年希臘債務危機波及,2010年3、4月,外貿形勢疲軟,國際上出現經濟“二次探底”的聲音。上述央行內部人士稱,當時只有央行說形勢已經過熱,要收流動性,但很多部委都是在說“二次探底”,“很困難”、“喊著要繼續放(流動性)”。

直到10月,通脹跡象已經非常明顯,央行才得以出手加息。

公開數據顯示,2010年全年人民幣貸款增加量沖至近8萬億元,超出7.5萬億的信貸目標。而接下去的半年,CPI增幅超過7%,中國經濟自此進入已經滯後的“急剎車”通道,存款準備金率一度高達20%以上。2011年底中國經濟開始出現通縮跡象。

“表現糟糕,相當大的原因是決策機制問題。”國務院發展研究中心研究員吳慶說,“像貨幣政策,那是很專業的決策,非要讓央行去說服外行來做決定。說服期很長,說服完了做決定還有很大的任意性,可以這個星期出臺,也可以下個星期、再過一個月出臺。政策的時效性就差了。”

獨立性,始終是個未解的心結。“在跟我們交流時,他們會很快提到他沒有獨立性。”哈佛大學經濟學家、奧巴馬政府經濟複蘇顧問委員會成員馬丁·費爾德斯坦告訴南方周末記者。

央行總行是北京金融大街由南至北的第一棟建築。 (CFP/圖)

“能幹的都幹了”

“市場化原則”是始終的方向。

不過,在周小川能控制的範圍內,他總是改革堅定的推進者。

2015年8月11日上午,中國央行突然在外匯交易開盤前將人民幣兌美元匯率中間價較前一日下調1136個基點,相當於貶值1.86%。

這是自1994年以來人民幣的最大降幅,市場觀察者在驚呼意外之余,更贊許此輪堪比2005年啟動浮動匯率機制的“匯改新政”,視為中國央行此舉“一石數鳥”,為人民幣納入SDR(國際貨幣基金組織特別提款權)鋪平道路,為應對出口壓力與資本流出,乃至為美聯儲即將到來的加息“提前布局”的一系列政策考量下,所走出的一步“險棋”。

在這場驚心動魄的匯率改革背後,“周小川達到了漫長職業生涯的最高成就,此舉為人民幣的自由浮動、成為能夠挑戰美元的國際儲備貨幣鋪平了道路。”一位不願透露姓名的央行官員透露。

但這僅是周小川行長生涯中的一次改革,在他主政央行期間,金融領域大刀闊斧進行了諸多重大改革。

在央行行長的第一個任期內,2005年,周小川主導國有銀行股份制改造。雖然時至今日,關於引進海外戰略投資者的選擇仍富爭議,但學界的共識是,商業銀行股改稱得上他過去十年最重要的貢獻之一。

“如果不是周小川帶動的對商業銀行市場化改造的舉措,那麽2008年全球金融危機期間,中國的銀行業不可能有那麽大的能力去承受金融危機帶來的沖擊。”經濟學家陳誌武說。

當時,赴央行履新不久的周小川提議,動用外匯儲備為中國銀行和中國建設銀行註資。動議之初,周圍尚有疑慮:到底外匯儲備註資行不行、合不合法?事後證明,這筆註資“效益非常好”。

“當年外儲註資,央行可幹可不幹。”央行一位司局級官員說,“但在他能控制的範圍之內,他就幹。”

十年之後,四家大型銀行悉數躋身世界前十大銀行之列。改革的接力棒傳遞到了政策性銀行手中。

與當年的商業銀行改革相比,政策性銀行的改革也許並不遜色。從資產規模來看,目前,國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行三家銀行的資產規模超過15萬億。這一數字與當年啟動改革時的四大行相當。

隨著金融改革的漸次推進,政策性銀行在2015年迎來改革的高峰。最近,周小川接受了幾家媒體的聯合訪問,透露了政策性銀行的改革思路,在周小川看來,資本約束是約束機制的核心,也是政策性銀行改革的出發點和落腳點。

“如果我們能在已有的實踐基礎上,借鑒好的經驗,不斷動態改進,或許三家行的模式能成為中國特色道路中有光彩的一部分。”周小川公開表示。

人民幣匯率制度改革,也是周小川在行長任上十年心心念念的事。外界的普遍共識是,這一改革一直拖到2005年7月,推後太多。

2003年SARS爆發之前,吳敬璉、余永定在在國務院總理召開的會議上提出人民幣與美元脫鉤一事。當時中國外匯儲備約4000億美元。到2005年人民幣與美元脫鉤時,外儲已上升至近1萬億美元。

“人民幣升值並不是央行不主張,而是國務院沒有能夠批準。”陳誌武說。2005年他參與了匯率問題的討論,發現“當時央行面臨的壓力比較大,國務院里面不同意見的人非常多,比如來自商務部的阻力”。

周小川則始終主張人民幣和美元脫鉤,加速人民幣匯率升值,防止中國過量積累外匯儲備。

“作為一個政府官員,能夠有這種主張,而且能夠說出這種主張,是難能可貴的。”余永定說。他曾於2004年受邀加入貨幣政策委員會。

回顧以往的改革,一位央行司局級官員評價,在周小川能夠控制範圍之內,他都推進改革,並且做得很大。“央行在現有體制下能幹的都幹了。”

1996年,中國實現經常項目可兌換。當時的計劃是,“基於國際經驗,爭取在五年左右實現資本項目可兌換”。但此後受亞洲金融危機影響,這一計劃擱置。

2008年12月12日,中國央行和韓國銀行宣布簽署雙邊貨幣互換協議,提供的流動性支持規模為1800億元人民幣/38萬億韓元。這一舉動也被視為人民幣國際化在時隔多年後的破冰之舉。

當時,受全球金融危機的沖擊,韓國成為貶值最大、外匯儲備流失最快的經濟體。韓方提出要求,想跟人民幣進行貨幣互換,並希望將互換所得的人民幣用於貿易和投資,以緩解當時韓國美元吃緊的狀況。這種做法相當於“把韓幣押在你這,把人民幣提走”。這種形式在中國還未有先例。風險在於,一旦危機擴大,有可能韓方無法換回這筆韓幣,而且如果韓幣貶值,將會形成一筆損失。如果他們需要美元,還可以再用人民幣向中國央行購買。盡管中國外儲充足,但誰也無法預估這場金融危機所能造成的影響。一旦簽署協議,將會有很多央行提出相同要求,存在風險的控制問題。

“要不要幹,很大程度上看周小川的決心。關鍵時候,他向高層小範圍匯報的時候提出這個思路。當時領導層認可了這個方向。”參與此事的司局級官員回憶說。

於是,周小川給下面工作組的指令是:抓緊辦。

簽署文件到了國務院秘書局。一個新問題將之攔了下來:簽署貨幣互換協議之後,中國與韓國進行貿易結算時將可以使用人民幣或韓元,不必再使用美元作為交易的中介貨幣。但當時還壓根不允許在貿易中接受人民幣結算。所以,接受人民幣,算不算出口?有沒有退稅?

按道理,關於“出口退稅”的問題需要財政部、稅務總局會簽。“這怎麽可能來得及呢。後來我們工作組臨時決定,稅的事幹脆暫時不提,先同意互換的事。”上述官員說。

接下去的故事是,中韓貨幣互換,倒逼了跨境貿易人民幣結算試點的出臺。國務院常務會議於2009年4月8日決定,在上海市和廣東省內四城市開展跨境貿易人民幣結算試點。三個月後,央行公布了跨境貿易人民幣結算試點管理辦法,意味著中國正式啟動跨境貿易人民幣結算。

“人民幣國際化是先幹了中韓互換的事。”上述官員說,“如果當時沒有簽,後面也不會有人民幣結算試點的壓力了。”

此後,僅在一年左右的時間,中國簽署的貨幣互換協議規模就達到1000億美元。周小川在一篇文章中給出的一個明確的判斷是,“人民幣發展到大規模跨境使用時,必然會要求資本項目可兌換。”

當然,在文章中他筆調平穩,他說:“人民幣資本項目可兌換……我們要抓緊研究、認真落實和穩步推進。當然,也不必操之過急,這至少是一個中期計劃。”

與萬眾矚目的匯改相比,銀行間市場則是被大眾所忽略的另一個改革戰場。

2005年5月24日,央行發文允許符合條件的企業在銀行間債券市場發行短期融資券。當年媒體報道稱,多年來央行一直對作為直接融資主要手段的企業債市場報以厚望,但當時的企業債發行審批制度遲遲難以讓這個融資工具發揮作用。急迫之下,央行不得不於2005年大力推動了企業短期融資券。

此後銀行間債券市場迅速擴容,陸續推出中期票據、中小企業集合債、超短融等品種。截至2012年,中國債券市場以3.81萬億美元的規模,成為亞洲第二大債券市場,而其中銀行間債券市場占96%。非金融企業債務融資工具自2005年起步,如今存量規模已超過4萬億元,已遠超發改委治下發展了20多年規模只有2.5萬億元的企業債市場。

“央行給發改委上了很好的一課,完全按照市場化原則推動市場,真正解決非銀行融資體系的瓶頸現象。”夏斌曾在接受媒體采訪時說。

推動銀行間債市迅速發展的正是背後的市場機制。這個銀行間債券市場,利率已實現市場化,發行則采用註冊制,不再逐期審批;同時允許亞洲債券基金、合格境外機構投資者和境外人民幣清算行三類機構參與市場。

“這是在央行貨幣政策總的決定權把握在國務院的大背景之下推出的。只有熟悉中國政府運作的遊戲規則,才可能做成。”陳誌武說。

雖然在歷次重大改革的推進中,在每個重要政策出臺的前後,央行和周小川的真實面目隱入了那個封閉、龐大的決策體系,外人幾乎無從一窺究竟。但,“市場化原則”是一個始終的方向。

進入國際俱樂部

一直保持跟國際的交往,跟著國際上的變化、經驗教訓。

一位80年代初曾在央行國際部門工作的學者向南方周末記者回憶,當時跟外國同行們交流的時候,基本上沒有存在感,經濟尚未開放,人民幣也不重要,對世界金融沒有影響,所以沒人在意中國央行。中國的官員出去也“土”,除了衣著、談吐,更重要的是思想封閉保守。“在那個時期你很難想象到有後來這樣大的變化。”

他觀察,近三年來,在國外的主流媒體,如《金融時報》《華爾街日報》《經濟學人》上,能夠頻繁看到中國的報道,特別是關於中國人民銀行、關於周小川的。二十年,從默默無聞變得大受關註。

“以前的央行行長,不管你在國內當到什麽位置的官,但對外國人來說,你就是‘Nobody’(小人物)。現在不同了,周小川被稱為‘人民幣先生’,人民幣也成為了一種國際重要貨幣。這個時候做中國的央行行長跟從前的確是不一樣的。”他說。

這意味著中國央行真正走入了國際俱樂部。

2009年,美國金融危機余波未平,全球金融體系重建的過程中也給中國金融市場重塑定位提供了契機。當年4月,G20倫敦峰會召開前的一周內,中國人民銀行網站上連續登載三篇署名為央行行長周小川的文章。

他在文中披露:峰會之前的準備,一方面力求客觀地分析危機產生的原因和背景,另一方面也感到應防止把金融危機的原因指向以中國為主的亞洲國家。“因此,領導人責成財政部和人民銀行,要在G20峰會前發出一點聲音。”

他在《關於改革國際貨幣體系的思考》一文中,提出將IMF的特別提款權(SDR)取代美元,發展為超主權儲備貨幣,徹底改革國際貨幣體系的主張,被視為石破天驚的一呼。其一天後發表的文章,更直接駁斥美國關於中國高儲蓄率導致金融危機的觀點。

相比國內,周小川這一主張在國外引起震動更大。“很多學者借周小川這個東風參與了國際貨幣體系改革。”社科院世界經濟與政治研究所所長、前央行貨幣政策委員會委員余永定說。

聯合國安理會主席授權建立了一個聯合國國際貨幣改革專家委員會,簡稱斯蒂格利茨委員會。余永定是這個委員會的成員,他還組織了聯合國關於這個問題的討論會,全世界各國使節都要出席。他說,“這就是中國的學者參加到實際的關於國際貨幣體系改革的討論的設計。

在發達國家,央行行長之間都有非常密切的關系,甚至私交。20國集團財長和央行行長會議,見面沒有翻譯。“如果不會說英語,很多信息、表情和暗示是無法翻譯的,不能直接交流是不能當央行行長的。”余永定說,“周小川進了這個俱樂部,他可以和人家交流,許多想法互相溝通。這點非常重要。”

一位央行司局級官員回憶,周小川經常只帶一人出國參會,陪同的任務主要是負責聯絡。他帶的人數之少,在部委里很少見。“一般領導都會帶很多人。他之所以帶一個人,是因為他這樣級別的領導一個人去不合適。要不然他也就一個人去了。”而他去參會“確實自己去聽,去發言、交流”。

“他一直保持跟國際的交往,跟著國際上的變化、經驗教訓,這也是為什麽他的改革思路一直沒有磨滅。”該人士說。

“周小川的英語不算最好,但足以交流。”一位熟悉周小川的人說。據70年代初周小川在北京化工學院學習期間的老師回憶,他在二十多歲時英語就很好,擔任英語課代表,甚至對法語、日語、俄語均有涉獵。

在鮮有人會講英語的改革開放之初,周小川在此基礎上,仍舊有意識地訓練自己。1984年,一個由當時國家體改委、國務院經濟研究中心、國家科委組成的代表團到歐洲考察。在維也納時,缺一個英文翻譯。當時中國駐維也納大使找來了正在維也納做研究的周小川,請他幫助翻譯。

現任奧本海默基金公司董事總經理的李山泉當時還是國務院經濟研究中心的研究員,見周小川英文很好,便向他求教經驗。周小川回答說,“我也很累的,但我得天天練,我不練的話就退化了。”

“外圓內方”的技術官員

“小川最懂政治。”

央行的妥協與堅持,離不開周小川的主政藝術。

周小川是新中國成立以來的首位博士行長,畢業於清華大學自動化系系統工程專業。博士期間,他也密切關註著經濟領域的研究。1985年,獲得博士學位同時,他也與人合寫了論文《經濟增長模型的遞推規劃方法與最優平衡問題》。

他在2010年接受央視專訪時回顧:作為改革開放後的第一批研究生,他所讀的系統工程專業鼻祖是錢學森。“錢老那時候鼓勵我們,我希望我們這個系統工程學科里邊,有一部分人搞經濟研究,他就說你去搞經濟研究。過去高度集中的計劃經濟體系有很多低效的環節,可能需要有非常徹底的、動大手術的改革,系統工程的人的思路就是強調最優化。那麽我們就要看到,計劃經濟當時的做法是否能實現優化,如果它不能,改革會轉移到什麽樣別的系統能夠實現。”

工程學的專業背景也形成著他思維方式的特點。在他2009年的一次央行總行機關學術會議講話上,就用了物理學或工程技術的角度來解釋金融系統出現危機的原因。

一位與他相熟的學者說:理工的教育對他的思維方式、思維能力是有重要影響的,所以後來成為經濟學家後,跟一般的政府官員相比,看問題比較有結構和邏輯。因此也能夠在現有的理論基礎上提出自己有新意的東西,有這樣的自信。

博士畢業後,周小川先在國家體改委工作,而後任對外經濟貿易部部長助理。1988年,在做助理期間,他寫文章探討外貿體制改革就集中探討了匯率和金融體制改革的問題。

文中他寫道,“我國的金融改革還沒有創造出有效控制信貸總規模和貨幣發行的總需求的控制手段, 所以容易傾向於使用控制機構(不準隨意成立金融機構)和控制業務範圍(業務範圍不允許擴大)的辦法。”當時的他恐怕難以想象,這會是14年後成為央行行長仍要面臨的主要困境,而他會是站在最前面解決這一困境的那個人。

自1991年,周小川43歲的那年起,他便一直穿梭於中國金融的頂層機構:歷任中國銀行副行長、國家外匯管理局局長、央行副行長、建行行長、證監會主席,直到2002年履職央行行長至今。

周小川執掌央行,最顯著的特征是更像經濟學家,而非官員。

八十年代,他從“改革中樞”體改委走出,從此身上流淌著改革的血液。

九十年代,他與吳敬璉、郭樹清、樓繼偉、李劍閣等合著《建設市場經濟的總體構想與方案設計》,被外界稱為“整體改革論者”。他的論文曾兩度獲孫冶方獎,這個獎的評選標準是“不尚空談、強調突破、堅持真理”。

在周小川的治下,央行成為部委中學術氛圍最濃、學養最深厚的地方。

“這個階段的中央銀行,實現了我年輕時候的夢想,是經濟學家待的地方,更多關註宏觀經濟,更多體現市場經濟。”夏斌說。

一位下屬評價,行長欣賞那些“能張羅事兒,能推進一些改革,臨門一腳能踢出去的”。

比起做學問,推進改革時更需要政治智慧。“小川最懂政治,知道怎麽在體制內跟人打交道,很註意分寸。”一位央行司局級官員說,“一件事,不會跟一個機構、一個領導硬頂,所謂喜怒不形於色。”

周小川主張漸進式的改革,多次在文章中提及“帕累托改進”,“改一部分獲得一部分收益,收益讓老百姓能夠體會到,從而獲得改革的動能。”

“外圓內方。”夏斌評價。

這不僅是政治藝術,也被看做一種修養。

一位學者回憶,在國有銀行改革討論外匯註資時,他堅持反對和批評的意見,周小川一直微笑著聽完。會後,同行者認為他的意見太尖銳了。

周小川有自己的辦法團結國內外的經濟學家。比如在很多年里,他都會親手做電子賀卡,以自己拍攝的照片為背景,寫上祝福,用郵件發給這些人。

在本職工作以外,他愛好廣泛,而且大多玩得不錯。

1998年,在任建行行長期間,周與另一位作者合寫了一本《音樂劇之旅》,該書責任編輯說當時他也在中央音樂學院教授音樂劇的相關課程。

下屬透露,去國外參會之余,周小川最愛去兩個地方,一是如果能聽上一場歌劇,就很滿足了;二是逛電子產品店——他對新技術著迷,不看整機,而是仔細看零件,新東西。跟他一起開會的學者說,在外開會時,他看到人家的錄音設備,都會非常感興趣。

在體育運動中,周小川愛打網球,羽毛球也不錯,自稱只需要“國家隊讓四個球”。在央行內部的員工活動中,羽毛球比賽周小川會親自參加,打個開場過過癮。

2013年3月16日,周小川三度當選中國人民銀行行長。如今67歲的他,在十三年時間里從行內到部委之間,從國內到國際,領導並伴隨著中國央行新角色的成形。

一位曾履職世界銀行的金融學家評價他,“中國金融發展的這一段歷史機遇正好被他趕上了,他趕上了好時候,同時他也無愧於這個機遇。”

(鄧瑾對本文亦有貢獻)

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