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【治霾政治學】“約談觸及靈魂，整改異常艱辛”

專題按：自2013年9月國家發布“大氣十條”以來，這場全國尺度上的“霾戰”已疾風驟雨行進了21個月。2015年，中國治霾攻堅戰進入中期評估期，前所未有的環保宣戰迎來了“期中考試”。 這場“霾戰”已深刻改變了中國的政治生態和經濟結構（詳見2014年3月13日專題報道《霧霾經濟學》），關乎每一位地方主官的烏紗帽。從控制總量轉變為改善質量，從督企到督政，從環保部門孤掌難鳴到黨政一把手直接督辦，從案牘上的口號到考核里的一票否決，治霾已成為每一個官員不得不面對的中心工作。 借此“期中考試”，我們以“治霾政治學”為題，觀察大氣汙染治理對中國的行政體系、政治生態產生的宏觀巨震和微觀沖擊。其中有“差等生”保定，在市長道歉之後出臺最嚴格的問責制度；有“優等生”海南，煩惱來自“榔煙”；也有“典型代表”臨沂，市長被約談之後，全市掀起關停潮，卻也深陷經濟下行困擾。 2015年的“期中考試”，考核的是治理成效，但對於治霾里的“政治學”，同樣也需要進行中期複盤。這樣的制度建設是通往藍天白雲的必經之路，關乎每一個中國公民的福祉。

被約談的對象全部是市長，在媒體的報道中，市長們的表態都極其誠懇：沈重、震動、慚愧是常用的形容詞。

環保部已將2014年的考核結果上報國務院。“近幾日將會公布考核的結果，一些沒有完成的地方，有可能會約訪省長。”

柴發合明顯感到各部門的配合情況比“大氣十條”之前大大加強。“大家坐在一起都非常一致，以前老是以自己的利益為主。”

在被約談後的223天，河南省安陽市政府終於等來了環保部解除掛牌督辦的通知。2014年11月4日，環保部華北督查中心主任劉長根約談了安陽市市長馬林清。當天，環保部就對安陽市啟動了掛牌督辦，暫停審批新增涉及大氣汙染的建設項目環評。

“約談觸及靈魂，整改異常艱辛。”2015年7月1日，安陽市環保局給南方周末記者發回了萬字官方回複，其中包含這麽一句感慨。

掛牌督辦以來，安陽暫停受理審批118個涉氣項目，涉及總投資近百億元；有50名責任人被黨紀政紀處分，包括撤職。換來的是空氣質量的明顯改善：2015年4月，安陽的優良天數在河南18地市中位居第3名，而在2013年，則是倒數第二。

在解除安陽掛牌督辦的2015年6月15日後，環保部的約談沒有停止，6月16日和18日，華東督查中心主任高振寧又約談了無錫和馬鞍山的市長。

這場“霾戰”已深刻改變了中國的政治生態，大氣汙染治理成為了各地的政治任務。從中央到地方，固有的行政格局正在發生深刻改變，上述的約談正是其中的一起微觀案例。除了約談，類似的行政手段還有考核、一票否決等。這些舉措都力圖高效、強有力地推進治霾任務。

被約了領導重視了

被約談後，安陽成了“典型”。另外一些“難兄難弟”還來找安陽討教寫報告的經驗。

據南方周末記者統計，從2014年9月起，環保部發出的13個約談通知中，7個和大氣汙染相關，被約的城市包括華北地區的安陽、滄州、承德、呂梁，華東地區的臨沂、無錫、馬鞍山。

這些城市被約談的原因不一，有的是對前期督查提出的問題未及時整改，如安陽；也有空氣質量還不錯，年均濃度和南方城市接近的承德——地處北京上風上水，卻成為京津冀地區唯一一個2014年空氣汙染不降反升的地市。

“我深感問題的嚴重性，心情也很沈重，壓力很大。”接受環保部華東督查中心督查時，馬鞍山市長魏堯說。約談的對象全部是市長，在媒體的報道中，市長們的表態都極其誠懇：沈重、震動、慚愧是常用的形容詞；動詞則多是反思、落實、檢討、警醒；刮骨療毒、壯士斷腕、知恥而後勇等表決心的短語也不止一位市長使用。

2013年9月，國務院頒發了“大氣十條（即《大氣汙染防治行動計劃》）”，從中央到地方，治霾任務層層分解、加壓。2014年5月印發的《環境保護部約談暫行辦法》，“大氣十條”正是參考文件之一。

約談制度並不新，但近一年來，約談的頻率和曝光度都在上升。“我們跟隨報道的次數變多了。”一位《中國環境報》記者說。

約談之後，各市都被設下了“死線”，例如馬鞍山只有15個工作日來準備相關整改方案，年底前必須完成整改。

不僅環保部，地方政府也開始約談下轄城市主政者。南方周末記者搜索發現，在貴州、海南、河北、河南、湖北等9地，大多數地區的環保廳已約談地方負責人，有的還由省長親自出馬，例如甘肅。被約的城市還有令人意外的海南三亞——2014年，三亞PM10年均濃度上升比例超過15%。

約談只是這場“霾戰”中的一項行政手段。2014年5月，國務院辦公廳印發了針對“大氣十條”的考核辦法，明確負總責的是政府主要負責人。正在修訂的大氣汙染防治法，一大亮點也是加強責任考核。

有的地方政府的政績考核中，大氣汙染的分值上升，領導思路也開始改變。以前去地方調研，中國環科院副院長柴發合很難見到市長。而今，他能切實感到市長對於大氣汙染防治的重視：“前幾年狀態是大家先做起來，空氣改善不改善再說。現在絕大部分不是蠻幹，越來越精細，迫切想找到最科學有效的辦法。”

不只是市長，華北督查中心的一位督查員發現，對於汙水和大氣汙染治理的工藝、參數，有的縣長竟可娓娓道來，說得頭頭是道。“因為環保局匯報多了，縣長就記住了。”該督查員說。

環保部門的職能在加強，地位在提升。例如河北省增設了編制，新建立了大氣處。在地方的會議上，環保局長的座位也不斷前移，被市長叫去的機會也變多。2015年春節前夕，北京市委書記、市長到北京市環境監察總隊調研，在老員工的記憶中，書記市長一起視察這個正處級單位，十多年來還是頭一回。

“老大難，老大難，老大上手就不難。意思是說，只要一把手重視，什麽都變得不難了。”一位保定官員對南方周末記者感慨道。這座城市在2014年全國74個重點城市中排名倒數第一。

給“一把手”下緊箍咒

對於中央政府而言，讓地方政府重視空氣汙染，自上而下的一道緊箍咒便是考核。

根據上述考核辦法，考核的內容實施雙百分制，一是空氣質量改善目標完成情況，指標為PM2.5或PM10年均濃度；二是大氣汙染防治重點任務完成情況進展，包括產業結構調整優化、清潔生產、煤炭管理與油品供應等。

這是環保部對各地治霾的“年終考試”。2015年5月底，環保部已將2014年的考核結果上報國務院。“近幾日將會公布考核的結果，第一年考核，實施正常。東部好一些，西部差一些。也有一些沒有完成的地方，有可能會約訪省長。”2015年6月30日，環保部相關人士告訴南方周末記者。

其實，在中國人民大學國際關系學院冉冉博士看來，這種行政性壓力體制下的考核並不是新藥方。“但是我的觀察是，絕大多數（省份）可以通過考核，這並不是有效的激勵機制。”冉冉認為，因為信息不對稱，地方報自己的數據，中央沒有能力全面了解完成的情況。

以前，“藍天數量”也是政績考核指標，但監測數據造假已是行業公開秘密。2014年底發表的一篇論文中，美國加州大學的兩位學者對中國113座環保重點城市的分析顯示，半數城市在2001-2010年間，空氣汙染數據上存在造假嫌疑。

把空氣質量作為考核指標後，數據變得容易監督了，普通市民打開手機，隨時可以查詢空氣質量，如同環保部副部長翟青對考核辦法的解讀：“考核結果與人民群眾對環境質量的直觀感受更加契合。”而對考核中發現篡改、偽造監測數據的，其考核結果確定為不合格，並將依法依紀嚴肅追究責任。

PM2.5來源複雜，考核PM2.5，使得地方主動尋找減排途徑。“廣東、浙江主動治理VOCs，因為感覺到VOCs不治理，PM2.5和臭氧降下不來，這比中央要求得更多。”廣東省環保廳一位工作人員說。

對於減排任務的考核，環保部汙防司一位負責人也向南方周末記者總結了兩種變化：從“證真”變為“證偽”——地區要做好自查，上級督查重點是找錯誤。

從只有期末考試變為“期中+期末+小測驗”——即定期核查與日常督查相結合。南方周末記者對環保部幾大督查中心的網站進行了分析，2014年以後，華北督查中心關於大氣汙染的督查消息多達47條，督查中心主任劉長根幾乎“天天在路上”，一年內，光安陽就去了5趟。

督查的類型也在增多，包括綜合督查、專項督查、後督查、交流反饋會、開放式環保督政等多種形式。督查的結果則毫不掩飾。如在2015年3月督查蘇州之後，華東督查中心就直接在其網站中點出“蘇州高位燃煤總量未得到遏止，難以實現2017年全市煤炭消費總量負增長的控制目標”。

更強大的是暗訪。近一年來，這一手段成了環保部的利器。在新環保法頒布之後，環保部華東督查中心進駐山東臨沂，攜央視記者暗訪半個月之後才亮明身份，約訪當地市長。

在冉冉的印象中，“十一五”期間，環保就已納入約束性指標，但並沒有觀察到官員因環保指標而受到懲罰。

現在的考核辦法則要動真格了。未通過考核的，地方政府將遭受約談、環評限批和取消環保榮譽稱號等懲罰。實際上，這些環保部門的殺手鐧在對安陽的掛牌督辦中都已經使用。“一個環保事件處理這麽多人很少見，以前包括安全事故也沒有這麽多。”安陽市環保局宣傳科科長安相江說。

突破環保職能破碎化的困境

在《中國地方環境政治：政策與執行之間的距離》一書中，冉冉將地方環境政策執行系統的權力結構分為四部分：黨委書記、市（區、縣）長、弱勢的環保局和發改委等十個強勢部門。

為了橫向解決環境職能破碎化的問題，跨部門建立協調機制是最常見的形式。“但能夠多大程度協調，還是取決於非正式的制度：領導是否重視。特別是書記是否重視。”冉冉說。

有了上級考核的壓力，各地成立的大氣汙染防治協調機構中，都由一把手領銜。

在蘇州，2007年啟動藍天工程時，就成立了“藍天辦”，當時由分管環境的副市長負責，而今成立“大氣辦”後，已升格為市長負責。在被環保部視為治霾榜樣的太原，這種協調機制的級別則高至省級：省長任全面改善省城環境質量指導協調小組的組長。

協調機制建立後，最多的體現就是開會。各地市長、市委會議中，專門討論大氣汙染的專項會議變多。在被約談的城市更是如此，掛牌督辦後的八十多天里，安陽市委常委會和市政府常務會召開的整改專題會議就有7次之多，平均十多天就召開一次。

在會上，從中央到地方，柴發合明顯感到各部門的配合情況比“大氣十條”之前大大加強。“發改委、工信部、環保部，大家坐在一起都非常一致。以前老是以自己的利益為主。”柴發合還參加了河北省省長的調度會，“張省長親自指揮，廳局辦沒有含糊，沒有討價還價”。

執法上，其他隊伍的協助，也可以彌補環保執法力量的不足。北京市從2015年3月份開始，將已持續開展一年的“大氣專項執法周”升級為“聯合執法周”，由六千多人的城管隊伍和四百多人的環保監察隊伍聯合執法。

各部門的權責明晰後，非環保部門也感到了壓力，甚至直接遭受處罰。對於安陽的這次約談，劉長根稱之為是從督企向督政的轉變，從對某一個企業的督查轉向給地方政府開方子。

“其他部門原先覺得是環保一家的事兒，這次覺得自己都挨了板子。”安相江說。曝光之後，安陽市第一次處理的30人，環保系統幹部比例高達57%，一個縣環保局局長被撤職、一個市副局長受到警告。第二次處分的20人中，環保系統幹部人員已經很少。

科學治霾

當空氣質量成為終期考核的“一票否決”硬指標時，讓地方政府心里沒底的是：完成了各項分解的減排任務，空氣質量就可以改善嗎？

大氣汙染受到氣象、地形多種因素影響。“因為厄爾尼諾現象，2015年降雨量是常年的2-3倍，各地今年應該提出申請，慶祝提前完成2017年的改善任務。”一位環境監測人員開玩笑說。

蘇州市環保局汙防科科長王誌斌發現，蘇州的PM2.5濃度雖然在下降，但臭氧濃度在升高，優良天數反而下降了，這與機動車的增加相關性很大。“我們汙染源清單和源解析工作起步較晚，大氣汙染的組成和形成機理、空氣質量的改善和減排措施的關聯性的研究還不夠，科學防治的水平確實還有待加強。”王誌斌說。

源清單和源解析都是識別汙染來源、科學治霾的方法。環保部已經下發了兩批源清單編制指南，但我國尚未從國家層面上建立完整的大氣汙染物排放清單。源解析也只有北京、天津、石家莊等9個城市編制完成。

若老天不幫忙，會不會考核通不過？環保部規劃院副總工楊金田參與制定了考核辦法，他向南方周末記者解釋，制定過程中重點考慮了年際波動和氣象條件，還曾想借鑒國外滑動平均的算法，但政府考核不能太複雜，還是采用了現在的評價方法。“你不能卡著來，治理措施得有點富余，力爭不利氣象條件下也能完成。根據每年的情況，措施還可以有調整的機會。”

2014年，清華大學的一份報告發現：即使全面落實現有的減排政策，到2017年，河北省的部分地區也存在PM2.5濃度不能降低25%的風險。得知報告的結論後，清華大學就協助河北省做加強版的行動計劃和能力建設。

行政治霾的另一個擔憂則來自經濟下行的壓力。在重汙染城市調研時，柴發合體會到主管領導微妙的心理變化。“政府財政收入下降，治理汙染、民生經費也面臨困難。”

南方周末記者在山東、河南等地的實地調研發現，強行政管理下，長期停產的企業面臨著資金鏈斷裂，進而瀕臨破產和就業下滑的風險。山東臨沂新上任的市長遭遇環保部約談之後，旋即掀起了一場前所未有的環保風暴，所有被曝光和未曝光的違法企業，一律停產。這引發了兩極反響：市民為治霾點贊；企業為損失喊冤。而這亦可能會引發系統性的金融風險。

“大氣汙染防治是常態，但在現在的法律中強調得還不夠。要多用社會資源、市場機制，解決環境問題。”柴發合說。

對於經濟轉型上的要求，安陽市提出的建議則和大部分城市類似：在扶持戰略性新興產業發展方面向安陽傾斜，同時給予政策和資金支持，鼓勵傳統行業整合升級。

不過，在這兩點建議之前，安陽市還列了一條建議：把安陽市納入京津冀大氣汙染重點防控區。在治汙目標、政策等方面，與京津冀重點區域相同步。