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【兩會特別報道·經濟加減法】摸底地方債

債務金額多報一點還是少報一點，政府負責兜底的比重調高一點還是調低一點，對於地方官來說，這關系到的是當地經濟下一步的發展騰挪空間，尤其是在經濟換擋降速、財政收入也連續放緩的“新常態”的當下。

“中央對地方政府債務的管理，能不能多給點出路？”2015年3月8日上午，十二屆全國人大的一個小組會議上，南方周末記者見到一位來自中部地區的市長就地方債問題向財政部一位副部長進言。

這位市長說，目前中央對地方債管理很嚴，首先是控制總體規模，其次還債之前要拿出預算，再次要化解存量債務。但目前地方政府面臨兩大“要命的”問題，一是存量債務怎麽辦，“地方政府的預算盤子中央是知道的，盡管給了這個口子，現實性有多大呢？能夠化解嗎？何年何時？”二是一部分在建的工程資金鏈如何不中斷，“（某重點項目）我已經花1個億，5個多億要繼續花，但既不允許搞政府融資平臺，又不能按企業貸款的辦法作為政府投資，到底怎麽辦？你們說發地方債券，但是只能到省一級人民政府，那麽市縣這一級的在建項目怎麽辦？”

“我感到這個出路給得不寬，很窄，有時候可能有點走不下去。”他說。

面對地方官員的直言，之前也做過地方官的這位財政部副部長回答說，“你說的都是對的。實際上剛才你提到後面這兩個問題，都已經有辦法。在建項目銀行會繼續放貸，存量債務我們允許發新債替換舊債，規模還可以。”

雖然他並未就此具體說明，但據經濟觀察網3月6日報道，財政部已經批複了3萬億的存量債務置換，其中1萬億的額度已經批複到各省財政廳。這一消息在資本市場上廣為流傳，但財政部尚未對此做出回應。市場分析認為，若能把原來融資平臺期限短、利率高的債務置換成低成本、期限長的債務，可以降低地方債的期限錯配風險。

這樣的對話，在兩會期間並非孤例。敏感的地方債問題，在今年兩會上被數位地方代表提及，財政部長樓繼偉在新聞發布會上也首先被問及此事，大背景正是中央正在進行著一場地方債摸底。

多報還是少報，是一個問題

對這次財政部摸底地方債的目標——將地方債“納入預算管理”的不同解讀，決定了地方政府的不同選擇。

2014年10月23日，財政部下發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的通知，要求各省直轄市自治區財政廳（局），按三類統計口徑分類填報2013年6月30日至2014年12月31日的新增債務，以及之前的舊債務在這一時間段的增減變化，並於2015年1月5日前上報給財政部。三類統計口徑分別是地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。

這一紙通知讓全國的地方政府官員們陷入了糾結權衡之中。

對這次財政部摸底地方債的目標——將地方債“納入預算管理”的不同解讀，決定了地方政府的不同選擇。一種解讀認為，地方債納入預算管理後，中央會適當考慮各地的債務情況，給予其相應的發債額度，或者多給債務負擔重的地區一些轉移支付，以避免債務違約。

這種解讀無疑會激勵地方政府多報債務數字，類似的情形發生在1998年中國人民銀行處置商業銀行不良資產時，商業銀行的不良貸款率一年內從33%飆升到41%。

另一種解讀認為，此次摸底是中央為了讓缺乏管控、一團亂麻的地方債變得公開透明和可控，要將地方政府自行發債配額和政府信用掛鉤。政府信用與債務率密切相關，如果未償債務規模過大，地方政府發債配額將被降低，相關人員還將承擔責任。2014年10月國務院發布的《關於深化預算管理制度改革的決定》中也提出，把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核，政府主要負責人要作為第一責任人。

“我的觀察，中央沒有要替地方埋單的意思，不僅沒有，而且是要地方政府自己講清楚債務自己扛的意思。”海通證券高級策略分析師陳瑞明對南方周末記者說。

1月5日大限之後，財政部一直沒有公布地方上報債務的匯總數據。但從媒體的報道和財政部隨後的一紙通知來看，地方政府的選擇應該是多報了債務。

新華社旗下《經濟參考報》1月5日的一則報道稱，其從多省財政部門和城投公司人士處獲悉，地方在上報數據時傾向於做大現有債務的盤子，致使從上報的結果看，近期政府債務激增。

而在1月29日，財政部印發了《關於開展地方政府存量債務初步清理甄別結果自查工作的通知》，指出此次地方債清理甄別工作中，一些地方存在債務數據錯報、虛報等問題，要求各地進一步核實，“重點核查是否存在將不應由政府償還的企事業單位債務調為政府債務、將以後年度擬舉借的債務列為存量債務、多報合同金額、重複統計等情況”，自查結束後於2015年3月8日前將存量債務清理甄別結果上報財政部。

3月7日的政協會議上，全國政協委員、國家審計署原副審計長董大勝在發言中說，“一些地方政府傾向於多報地方存量債務，使這些地區的地方政府債務增速較快。債務增速數據飆升的背後，不排除地方政府把一些本不該納入地方政府債務的債務也納入到這個範圍內，這是個值得註意的傾向。”

更直接的佐證是，3月6日的兩會新聞發布會上，財政部長樓繼偉在回答關於地方政府抓住最後機會多報債務，地方債規模是不是出現了一個“激增”的提問時，並未否認這一說法。“我覺得你好像是做過財政工作的，特別理解各個地方的心理。”他說，“你的心理摸得很準，但是審計的時候各地是不是盡量搞得少點，這次甄別工作布置後，他們是不是就多報一點？”

樓所說的審計數額是指上一次審計署對截至2013年6月份全國政府債務的審計結果，總額17.9萬億的地方債盤子中，地方政府負有直接償還責任的債務10.9萬億，負有擔保責任的債務2.7億，可能承擔一定救助責任的4.3億，分別占比61%、15%和24%。

更早的2011年，審計署首次對地方政府性債務進行審計，結果是截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元。

某沿海發達省財政廳人士告訴南方周末記者，該省綜合各方面因素的上報數據比真實的債務還要“略微少一點”，而且他認為80%以上的省市都會少報一點。但即便如此，各省匯總數據還是大大高於之前的審計數據。

債務結構里的玄機

“金融機構希望借助這次甄別把它的貸款都列為地方政府直接償還債務，通過各種渠道向政府和部門反映，甚至跟地方政府遊說。”

截至目前，財政部和全國絕大多數省份都沒有公布本次地方債上報的數據，但有一個省例外。

2月9日，海南省在其2014年預算執行報告中披露了海南省政府性債務余額情況：截至2014年末，海南省政府性債務余額1719.0億元，比2013年6月底審計的債務余額增加了21.84%，其中政府負有償還責任的債務1448.9億元，占84.3%；政府負有擔保責任的債務120.4億元，占7.0%；政府可能承擔一定救助責任的債務149.7億元，占8.7%。

相比上次審計署數據，海南披露的債務數據有兩個顯著變化，一是債務總量在一年半之內增加了21.84%，快於2014年海南GDP的增長率8.5%；二是政府負有償還責任的債務占比從74.5%上升到84.3%，而政府負有擔保責任的債務從15.96%下降到7.0%，政府可能承擔一定救助責任的債務占比從9.57%下降到8.7%。

也就是說，應由海南各級政府來償還的債務比例顯著上升，但舉債主體不是政府部門但政府負有擔保責任或一定救助責任的債務占比則顯著下降——這部分債務包括城投債、融資平臺債務等。

長安信托常務副總裁陳英2月初在中國財富管理50人論壇上表示，截至去年底，地方債歸類已與上述審計署數據發生很大變化，“據了解在2014年未公布的數據中，第一類政府要承擔的占90%，第二類政府部分承擔的占6%，第三類政府有救助責任的大概占到3%到4%。”

地方政府調整上報債務結構，是由於財政部規定，直接政府債務可以用政府預算收入償還或者轉換成地方政府債券，一些地方政府融資平臺發行的債券則將轉變成正常的公司債。“政府具有一定救助責任的債務，如果按現在細則，很可能政府不管了。”一位中部省份的城投人士告訴《經濟參考報》。

據《華爾街日報》報道，當前信托公司、銀行、證券公司和其他金融機構忙著為獲批的地方政府融資平臺擴大信貸額度，前提是政府承諾將這類信貸歸入政府直接債務中。

而之前，地方政府為了卸責，則傾向於向審計署少報直接債務，將這類債務上報為或有債務。

“金融機構希望借助這次甄別把它的貸款都列為地方政府直接償還債務，通過各種渠道向政府和部門反映，甚至跟地方政府遊說說中央會豁免地方債務、債務越多今後中央核定的發債規模會越大等等，嚴重幹擾了債務甄別工作。”西部某省財政廳預算處人士告訴南方周末記者，“下級政府也在猜測上報債務大小對今後的影響，怕政策會變化，怕影響當地利益。”

摸不清楚的地方債

當地政府想把地鐵公司定為政府性債務是有辦法的，把它定為非政府性債務，也可以找出無數條理由。

地方與中央此種博弈的根源在於，過去地方政府無法自行發債，只好通過融資平臺、城投公司等企業負債渠道，融了大量資金用於政府開支和公益性項目，在技術上這部分負債實際上很難甄別是否為政府債務。

“中國的地方政府債務最複雜，最難統計清楚，原因在於中國政府擁有龐大的國有企業部門。”上海財經大學教授鄭春榮對南方周末記者舉例說，北京的地鐵在票價“2元”時代長期政策性虧損，可以算作地方政府債務。而香港地鐵收費高，港鐵公司還能盈利。現在假如某市要修一條地鐵，那麽地鐵公司債務算不算政府性債務，要看其投資回報能否償債。

“但這個問題實在不好回答，因為投資預期回報受許多因素影響。當地政府想把地鐵公司定為政府性債務是有辦法的，把它定為非政府性債務也可以找出無數條理由。”鄭春榮說，“地方國有企業可能是政策型企業和市場經營企業兩者的混合體，這樣區分地方政府性債務和企業市場化債務，就較為困難了，因此有操弄的空間。”

事實上，大多數地方政府及下屬部門控制的城投公司等融資平臺都存在身份模糊、債務難以甄別的問題。據《經濟參考報》報道，多地城投公司上報兩套債務數據，這兩套數據最大相差30%。

目前財政部正在對地方上報的債務進行逐筆審核，但市場人士並不看好結果。“有些數據本身就是模棱兩可的，如平臺公司投向非城市建設項目和公共設施項目的資金，算政府債務還是其他債務？”

江蘇省鎮江市國資委副主任譚浩俊則對南方周末記者說，“並不是說甄別辦法本身存在什麽問題，而是地方可能不會按照要求上報，上報的數據本身有問題，甄別得再認真也不可能是一個非常準確的數據。”

陳瑞明曾在2014年對地方債做過專門的草根調查和研究，他也深感地方債難以調查清楚，“很多是或有負債，比如當地人大批準的政府對公用事業企業的債務擔保，但這些企業本身有現金流，到底需要地方政府兜底的債務有多少，就看你概念上怎麽界定了，有很多的操作空間。”他認為，地方債規模成謎，根源在於缺乏關翔實可靠的基礎數據，“現在的數據都是層層上報來的，只有等將來政府有了資產負債表，這個問題才會比較清晰”。