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五得利「硼砂麵粉」風波

http://magazine.caixin.com/2012-10-01/100443892_all.html

  河北省邯鄲市大名縣五得利街上,空氣中瀰漫著麵粉的味道。9月本是麵粉需求的旺季,但對於總部坐落於此的大型麵粉企業——五得利麵粉集團有限公司(下稱五得利)而言,食品安全監管部門對其產品兩批截然不同的檢驗報告,卻驟然打亂了原定的生產安排。

  2012年9月11日,由滄州市公安局送檢的三份檢驗報告稱,從五得利三個型號的麵粉中分別檢出了硼砂。9月14日,滄州市工商局據此判定,「這三個型號麵粉存在非法添加行為」,並據此迅速採取措施,要求問題產品「立即停止銷售,下架封存」,並層層上報省工商局、省食品安全委員會辦公室(下稱食安委)。隨即,針對「硼砂麵粉」的清查在全省範圍內展開,生產這三個型號麵粉的五得利保定市雄縣、衡水市深州分廠也被責令停產停銷接受調查。

  硼砂學名四硼酸鈉,化學式為Na2[B4O5(OH)4]·8H2O,是無色半透明晶體或白色結晶粉末,硼砂能生成硼酸,後者分子式為H3BO3,。硼砂和硼酸加入食品中有防腐、增加彈性和膨脹的作用。但硼砂能致癌。有醫生透露,連續攝入硼砂會在體內蓄積,成人中毒劑量是1-3克,急性中毒症狀為嘔吐、腹瀉、紅斑、循環系統障礙、休克,成人攝入15克即可致死,嬰兒致死量為2-3克。

  早在1979年,中國政府就將硼酸和硼砂列為禁用食品防腐劑。2008年,衛生部陸續發佈了五批《食品中可能違法添加的非食用物質和易濫用的食品添加劑名單》,硼酸與硼砂位列其中,這說明食物中絕不能添加;不過,因其能增加爽滑口感、防腐且價格便宜,以小作坊為主的違法添加屢禁不止。

  但五得利卻是麵粉加工行業的龍頭企業,其官網資料稱其是全國麵粉行業惟一入選中國製造業500強榜單的企業,經過國家統計局行業企業信息發佈中心監測,市場佔有率達到9.36%,2011年度全國市場同類產品銷量第一名,銷售額達到121億元。這家始建於1989年的民營企業,目前在全國六省建有11個子公司,日處理小麥2萬噸,規模號稱世界第一。因此,五得利麵粉檢出硼砂受到了河北省食品監管部門的高度重視。

  但在當地質監部門對五得利的工廠進行全面抽檢後,第二輪檢驗報告的結論卻截然相反,包含三個批次「硼砂麵粉」在內的43份抽樣樣品中,除一份小麥原糧中檢出略高於檢出限的硼酸外,其餘結論均是「未檢出」。

  2012年9月26日,河北省食安委在「上半年以來河北食品安全工作情況」新聞發佈會上正式澄清,稱五得利麵粉安全可靠。

  短短十餘天,政府的態度有了一百八十度的轉變。

「硼砂麵粉」發現始末

  9月14日,一份名為《關於「五得利」麵粉進行清查的情況報告》(下稱《報告》)從河北省滄州市工商局發往河北省工商局後,又迅速在河北省食安委、質監局層層傳遞。《報告》指出,五得利旗下「有三個型號麵粉存在非法添加行為」。

  《報告》援引的檢測結果顯示,五得利麵粉廠衡水深州分廠生產的超精小麥粉硼砂含量為4.33毫克/千克,五得利麵粉廠保定雄縣分廠生產的貳零型麵粉硼砂含量為4.66毫克/千克,參零型號麵粉硼砂含量為4.56毫克/千克。

  上述結論的得出源自8月中下旬的一次執法行動。當時,滄州市運河工商分局工作人員到轄區內的小王莊鎮抽檢,在兩個攤販的涼皮中測出含有硼砂。

  8月28日,滄州市運河工商分局遂將這一線索移交給運河區公安分局。運河區公安分局即立案偵查,將兩個攤販刑事拘留。但經過訊問,兩人都表示沒有在加工涼皮過程中添加硼砂等物質,可能是製作涼皮的麵粉存在問題。

  隨後,辦案民警對兩攤販使用的麵粉進行抽樣,送北京市出入境檢驗檢疫局檢驗檢疫技術中心檢測,認定被抽樣麵粉中檢出硼砂。9月5日,滄州市兩家提供麵粉的五得利麵粉經銷商,受到了辦案民警的調查。兩位經銷商稱,他們銷售的麵粉從五得利麵粉廠保定市雄縣分廠和衡水市深州分廠購入。辦案民警現場封存了涉案的貳零粉、參零粉和超精小麥粉後,抽樣再次送北京市出入境檢驗檢疫局檢驗檢疫技術中心檢測。

  9月11日,北京市出入境檢驗檢疫局檢驗檢疫技術中心出具了麵粉檢出硼砂的檢測報告。滄州市公安局將結果告知滄州市工商局。9月13日,滄州市公安局發給滄州市工商局一份《關於我市「五得利」麵粉經銷點麵粉中檢測出含有硼砂情況的函》,將這一結果告知滄州市工商局,這也是前文所述查處安排所依據的官方檢測報告正式結論文本。

  2012年9月19日,邯鄲市政府網刊登了題為「武安市工商局迅速清查不合格麵粉問題」的消息,稱對「通知中所列的非法添加硼酸的同廠家、同品牌、同規格、同批次的『五得利』麵粉全面進行拉網式清查,一經發現立即要求食品經營者停止銷售、下架封存」。

非法添加爭議

  官方非法添加的定性出乎企業意料。五得利「涉嫌添加硼砂」的消息廣泛傳播,企業身陷輿論漩渦。9月23日,五得利集團向公眾做出企業「從未向麵粉中添加一分一毫硼砂」的保證。當天,在五得利集團總部辦公室,72歲的五得利創始人丹宏向財新記者強調,「測出了硼,不等於添加了硼砂。」

  丹宏所指,與目前中國對於食品中硼砂和硼酸的檢測方式有關。雖禁止添加,但衛生部2008年發佈的《食品中可能違法添加的非食用物質和易濫用的食品添加劑名單》當中,並未規定硼酸和硼砂的檢驗方法。當前對硼砂的檢測,乃是依據《GB/T21918—2008食品中硼酸的測定》(下稱《測定》)。這一國家標準提供了兩種檢測方法。

  第一法全稱為「乙基己二醇-三氯甲烷萃取薑黃比色法」,乃是在酸性條件下檢測樣品中硼酸的含量。因為硼砂在酸性溶液中會以硼酸形式存在,所以測量食品中硼酸含量的方法也可以反映硼砂的含量。但由於小麥等農作物中天然含有硼元素,硼元素在酸性條件下也是以硼酸的形式出現。因而,第一法測出的硼酸量,並不必然是人為添加的硼砂轉換形成。至於究竟測出的硼酸達到多少量可推定為人為添加,目前並無判斷標準。第一法僅能提供一個檢出值——若硼酸含量低於2.5毫克/千克,視為未檢出。《測定》中第二法的檢測精度則比第一法更高。第二法又分「電感耦合等離子體原子發射光譜(ICP-AES)法」和「電感耦合等離子體質譜(ICP-MS)法」。與第一法測定硼酸含量不同,這兩種方法測算的是樣本中硼元素的含量。根據硼在硼酸和硼砂中的比重,將測出的總硼含量換算成對應的硼酸或硼砂含量。硼以硼酸鹽和硼酸形式,天然存在於主要農作物及其製品中,在正常的攝入量下,可維持骨骼的健康和正常代謝鈣、磷、鎂,所以根據檢測出的硼或硼酸含量不易判斷是否有人為添加。

  與此有關,2010年,中國疾病預防控制中心營養與食品安全所對中國12省市部分食品中硼本底含量進行調查——即對食品中可能天然存在的硼含量做出估算。這份名為《中國12省市部分食品中硼本底含量調查及居民攝入量初估》的論文建議,小麥粉中硼元素的本底含量值應為1.65毫克/千克。

  論文的作者之一,中國工程院院士陳君石告訴財新記者,因為硼是天然存在的,可以高一點低一點,「除非完全超出模糊地帶,那就要追查」,但不能「一看到檢出了就認為有人為添加」。

  據瞭解,對於五得利三個批次麵粉含有硼砂的檢測,乃是依據《測定》的第二法。也就是說,按照此法,只能測出樣本中含有的硼元素。針對此,五得利新聞發言人馬秋亮稱,根據硼砂和硼之間的比例關係,將檢驗結果中所謂的硼砂量折算成最初的硼含量,4.56毫克/千克的硼砂中硼含量是0.52毫克/千克,4.66毫克/千克的硼砂硼含量是0.528毫克/千克——均在專家建議的小麥粉本底含量值以內。五得利內部一位高管私下表示,據他瞭解的情況,北京市出入境檢驗檢疫局檢驗檢疫技術中心是在滄州市公安局的「強烈要求」下,才將硼元素含量倒推成硼砂的含量。但這一說法,財新記者未得到公安及檢測機構方面的證實。

複檢曲折

  在五得利看來,如能早就上述結論向官方作出申訴,可避免「下架、停售」等行政手段造成的損失。事實上,根據有關執法程序,企業可對執法部門的檢驗結果申請複檢,但複檢並未正常進行。

  《河北省工商行政管理局流通環節食品抽樣檢驗暫行規定》(下稱《暫行規定》)要求,檢驗結束,經工商行政管理部門審核同意後,要將抽樣檢驗結果通知標稱的食品生產者。標稱食品生產者對抽樣檢驗結果有異議的,應當自收到檢驗結果送達書之日起15日內,向國務院有關部門公佈的承擔複檢工作的食品檢驗機構申請複檢。複檢結論乃是最終檢驗結論。

  馬秋亮認為,被告知檢測結果,並依法申請複檢,是企業的法定權利。南開大學法學院副教授宋華琳解釋,從行政法法理上講,當行政機關做出對行政相對人不利決定時,首先應告知對方,並給其申辯的機會,方稱程序的正義。

  但馬秋亮表示,五得利始終沒收到任何形式的產品「不合格」通知。直到一系列下架停售、停產執行時,位於河北邯鄲市大名縣的五得利總部才知自家生產的麵粉,已被定性為涉嫌添加硼砂。9月16日,五得利派集團大名分公司總經理和集團辦公室主任赴滄州市,向公安局、工商局瞭解情況,並申請複檢,但據五得利稱未收到任何回應。

  為自證清白,五得利要求各地的廠商將產品自行送到具有檢驗資質的機構檢測。根據陸續出爐的自檢結果,五得利稱自己的產品全部合格,絕無添加硼砂的行為。然而,企業自檢的一系列報告,並不具有法律效力。

  馬秋亮認為,政府部門需要在複檢結果出台確認產品不合格後,方可進行行政處置。在未通知廠家核實、未經過複檢程序的情況下,工商部門即採取「下架封存、停止銷售」的行政執法措施,是不符合法律程序的。

  不過,當前的抽檢制度對此卻無明確規定。按《流通環節食品安全監督管理辦法》,對抽樣檢驗不合格的產品,工商部門要責令停止銷售,並監督其他食品經營者對同一批次的食品下架退市。

  而抽樣檢驗不合格,究竟是指初檢還是複檢,國家工商行政管理總局食品流通監督管理司的相關負責人坦言,這正成為各地執法實踐中的一個難題。

  因法律未明確規定,各地執法部門均按各自理解行動。上述負責人說,如初檢時發現問題,各地政府普遍會採取一定措施。尤其當前食品安全形勢嚴峻,從中央到地方都「重典治亂」,主動防範、及早介入也是政策要求。「民以食為天,」該負責人說,儘管企業合法權益也需維護,但《食品安全法》畢竟有著優先保護消費者的立法旨意,面對食品安全問題「政府部門都不得不謹慎行事」。

  如上述河北省的《暫行規定》裡即提到,對初檢不合格食品,要「根據情況」依法及時採取必要措施,避免繼續流通。但究竟採取什麼措施才是「必要」,該負責人表示很難把握,動作大了傷害企業,動作小了又不足以防止損害發生、傷害消費者,「是一把雙刃劍」。據其介紹,當前國家工商總局正徵求各方意見,希望出台政策對這一問題明確界定。

監管之缺

  至9月17日,由質監部門在生產環節對五得利涉事二工廠的產品檢測結果出爐。包括最初被檢「不合格」的三批次產品,共計43個樣本中,除雄縣工廠18號原糧倉庫小麥被檢出含2.6毫克/千克的硼酸外,其餘的檢測結果均為「未檢出」。據此,9月21日,河北省質監局向省工商局發出通報。質監局表示,已對涉事工廠進行現場檢查,從原料庫、成品庫、包材庫到添加劑庫,均未發現硼砂;在磨粉、包裝車間,沒有添加劑投料設備;企業的採購、生產、銷售、檢驗記錄中,也沒有採購和使用添加劑。

  質監部門撤銷了對兩個廠家停產、停銷的通知。河北省工商局也在當天下發文件,解除對五得利產品「停止銷售、下架封存」的行政措施。

  至於雄縣18號原糧倉庫小麥被檢出含2.6毫克/千克的硼酸作何解釋,河北省質監局的通報稱,該值亦未超過專家建議的本底值。五得利方面對這惟一被檢出的樣本也不置可否。馬秋亮表示,按檢測標準,若是添加硼砂,不可能只超出檢出值如此微量;且超出檢出值,不等於是「超標」,對於硼含量,國家根本就沒有標準,對照專家建議的本底值,仍在天然含硼的範圍內。

  質監部門也據此要求企業增加檢驗設備,加強對硼砂、硼酸的自檢。但五得利方面亦認為,只要生產過程中沒有人為添加,小麥中天然含硼對人體無害,對原糧增加檢驗環節毫無必要。由於質監部門的抽檢中,已包含最初涉案的三批次「硼砂麵粉」,五得利認為,政府部門已為其正名、洗白。河北省工商局有關負責人亦表示,以最新檢測的結果為準。這相當於已推翻最初的檢測結果。

  不過,在宋華琳看來,這一結果仍然無法從法律程序上回答——為何此次質監部門出具的檢驗報告,效力就要高於工商、公安部門。

  宋華琳表示,從法律程序上來看,質監部門的檢測並非公安部門的複檢。但不同部門的檢測結果之間效力如何,並沒有明確的法律規定。

  在當前,中國的食品安全監管仍是典型的分段監管。生產環節由質監部門負責,流通環節由工商部門負責,餐飲環節則是食品藥品監督管理部門負責。宋華琳指出,有一些產品在三個環節有交叉,完全可能針對同一產品,出現各環節檢測結果矛盾的情況,釐清各個環節責任主體,明確檢測報告的法律效力,是下一步制度完善的方向。

  而在當前食品安全標準尚不齊備的大背景下,將檢驗報告作為一系列行政行為的依據,顯然存有侷限性。一位《測定》起草人解釋,《測定》僅能提供檢測方法。具體到某一個情況下,是否有人為添加硼砂,則要根據樣品的本底值來判斷。現在最大的問題,則是「我們國家涉及風險評估的基礎數據很少」。

  宋華琳強調,對食品安全的監管,一定要有充分的風險評估。例如硼的安全攝入量究竟是多少、食品的本底值是多少,在他看來,只有經過公開、科學評估的標準,作為後續行政措施的依據,行政行為才具有權威性和公信力。

  早在2009年11月,國家食品安全風險評估專家委員會成立之初,組織對食品中一些物質開展風險評估就是其工作重點,而硼酸或硼砂正是其中一項,但三年將近,在此次五得利一事上,仍看不到對應的風險評估起到作用。由於多種食物都含硼,含量甚至遠大於麵粉,人們更關心硼元素的安全攝入量。但中國官方有關數據研究和披露相當有限。從風險管理提升的角度而言,中國還有一段長路要走。

  陳君石也認為,食品安全監管不能過於依賴檢測報告。「真正先進的監管模式是過程監管,不是不檢測,而是在檢測基礎上發現風險,馬上層層追下去。」■


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