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一文讀懂轉移支付改革：“跑部錢進”新規

本文由微信公號“掃雷小組”（saoleixiaozu007）授權發表

2月2日，國務院公布《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》國發（【2014】71號），明確了轉移支付制度改革的諸多方向及目標。掃雷小組以數據為基礎，圖說現實與改革的目標差距。

1、文件原文：合理劃分中央和地方事權與支出責任：屬於中央事權的，由中央全額承擔支出責任，原則上應通過中央本級支出安排，由中央直接實施。這涉及央地財政收支調整關系，具體情況看下圖：

1）央地財政收入占比方面，分稅制改革後中央財政收入的占比由22%（1993年）提高至1994年的55.7%，1995-2002年之間維持在50%左右，2002年以後占比持續回落，至2014年降低至45.9%。這是分稅制改革以來的中央財政收入占比的最小值。同時地方財政收入占比達到改革以來的最大值，為55.1%。

按照《深化財稅體制改革總體方案》，央地收入格局要“大體穩定”。近四年，中央財政收入的比重在45%-50%之間，地方則是50%-55%在之間。當前，地方財政收入增速大於中央財政收入增速，中央財政收入的占比將進一步降低，那麽大體穩定的格局很可能是央地財政收入“四六開”。

2）央地支出責任在數據上的表現是二者財政支出的占比。如圖所示，分稅制改革前後，央地財政支出的占比變化不大，在1993-2002年之間，中央、地方財政支出的占比分別維持在30%、70%左右；2002年-2014年間，中央財政支出占比持續降低，降至2014年14.9%，相應地，這一階段地方財政支出占比則持續升高。

按照71號文的改革方向，中央上收事權並承擔支出責任，未來中央財政支出的占比會有所提高。

3）轉移支付制度是央地關系的一部分。分稅制改革前（1993年），地方財政收入的占比為78%，財政支出比重為69.7%，地方財政略有結余，形成“強枝弱幹”的局面。改革後（1994年），地方財政收入的占比為44.3%，而財政支出的占比為69.7%，收支缺口則由中央通過轉移支付來彌補。

基於（1）和（2），地方財政收入占比基本穩定，地方財政支出占比下降，地方財力缺口收窄，未來中央對地方的轉移支付額也會減少。

2、文件原文：增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。

這涉及到轉移支付內部結構的調整，具體情況看下圖：

1）中央對地方的財政轉移支付額呈逐年上升的趨勢。至2014年，轉移支付的額度已達4.67萬億，占當年中央財政支出的比重為67.48%。對於這一結構，審計署此前的定性是“轉移支付結構不夠合理”。

換言之，中國政府間將近三分之一的財政收入通過縱向間的財政轉移支付完成相應地財政支出：一方面，地區間的財政實力得以均衡；同時，財政資金沈澱、“跑部錢進”的問題也因此產生。

2）按照財政部公布的數據，一般性轉移支付占轉移支付比的例持續上升，2011年占比超過專項轉移支付；至2014年為58.17%，離71號文的設定目標還差1.83個百分點。

3）真實的差距可能更遠。根據審計署披露的數據，2012年，專項轉移支付加上一般性轉移支付中具有限定用途的5項資金後，實際規定了專門用途的轉移支付占中央轉移支付的比重為64.42%。

限定具體用途資金的一般性轉移支付性質上等同於專項轉移支付，按此計算2012年一般性轉移支付的比例僅為35.58%，離當年財政部公布的數據差16.65個百分點，離60%的目標差24.42個百分點。審計署未披露2013年及2014年的同類數據，但是可以肯定的是，2014年真實的一般性轉移支付的占比離60%的目標還很遠，絕不止1.83個百分點。

3、文件原文：一般性轉移支付按照國務院規定的基本標準和計算方法編制，科學設置均衡性轉移支付測算因素、權重，充分考慮老少邊窮地區底子薄、發展慢的特殊情況；充分考慮地方自主性、積極性等因素，清理整合專項轉移支付。

這涉及到省際間中央轉移支付資金（含一般和專項）的分配，具體情況看下圖：

1）省份從中央獲得的轉移支付數額總體呈現“中西部地區較高、東部地區低”的態勢，但並非絕對。如寧夏、西藏、青海等地排名較靠後，山東的排名靠前。其中，四川省從中央獲得的轉移支付數額以近3000億居於首位。

值得註意的是，上海、天津兩市2012年從中央獲得的轉移支付首度負增長。

2）轉移支付制度改革勢必涉及到相關因素、基數的調整，因此地方和中央的博弈會加劇。

一般性轉移支付方面，地方會以各種理由要求中央增加對本省的補助。此前，掃雷小組在《財政部長樓繼偉的調研路線圖》一文中提到，廣東、河南、河北、福建分別以人均財力較低，助力中原經濟區發展，底子薄、人口多、財力緊張，財力弱等因素申請中央增加對當地的支持。

專項轉移支付方面，寧夏財政廳廳長張蘇安在當地去年上半年的財政工作會議上強調：“現在是調整專項定基數、追加專項的最佳時間，分管廳長要親自跑，了解情況，對接項目，必要時可以請書記、主席出面支持。”一場地方與中央“討價還價”的拉鋸戰即將再次上演。

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