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2015年，揮別城投債！

本文來源為一財網，作者覃蓀，授權華爾街見聞發表。

地方城投公司需要抓緊最後一段時間的融資窗口發行城投債券，這也是持續了將近四年的城投盛宴的尾聲。

昨日，《第一財經日報》記者獲得的一份財政部近日下發到各省級財政部門的《地方政府性存量債務清理處置辦法》（征求意見稿）（下稱“處置辦法”）中提到：“2015年12月31日前，對符合條件的在建項目後續融資，政府債券資金不能滿足的，允許地方政府按照原渠道融資，推進項目建設。2015年12月31日之後只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。”

上述內容表明，地方融資平臺債券僅剩下一年的發行窗口，而且在這期間，發行額度從嚴審核，並且納入地方預算管理。

另外，上述“處置辦法”還對存量地方城投債的甄別和償還方式做了具體規定，並進一步明確了為數眾多的城投企業今後的轉型方向。

2015：城投債收尾窗口

國慶前夕，國務院發布《關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），隨後，財政部向地方財政部門和部分城投公司下發了“處置辦法”，該“處置辦法”對存量債務的甄別、處理方法做了具體規定。

盡管此次“處置辦法”主要內容是處理存量城投債並對後續的政府融資方式做出規定，借此宣布城投債和城投公司使命將盡，不過，“處置辦法”設置了過渡時間窗口，在這期間，部分在建項目的融資方式仍然可以按照原來的融資渠道進行融資，也就是說仍然可以發行城投債，但這段時間內的城投債審批會從嚴處理。

“2015年12月31日前，對符合條件的在建項目後續融資，政府債券資金不能滿足的，允許地方政府按照原渠道融資，推進項目建設。2015年12月31日之後只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。”財政部下發的“處置辦法”規定。

業內分析人士將2015年這段時間視為城投債發行的最後階段，也是持續了4年城投債發行盛宴的收尾階段。

“處置辦法”同時規定了在建項目的範圍，“本辦法所指在建項目，是指2014年9月30日前，經相關投資主管部門依照有關規定完成審批、核準或備案手續，並已開工建設的項目。”

為了防止地方政府突擊“在建項目”，“處置辦法”還對在建項目進行了鎖定。

“處置辦法”規定：“地方各級政府要結合存量債務清理甄別工作，逐筆審核並鎖定在建項目，並根據國務院批準的存量債務清理及甄別結果，對政府舉債在建項目實行名錄管理。地方各級政府要核實政府舉債在建項目的真實性。”

另外值得註意的是，“處置辦法”規定，對2015年1月1日新《預算法》實施前可以合法舉借政府債務的保障性住房、公路、水利、土地儲備等領域的在建項目後續融資，政府債券資金不能滿足的，允許由企事業單位通過銀行貸款、企業債、中期票據等方式舉借政府債務，並納入預算管理和債務限額管理。企事業單位舉借的其他在建項目後續融資一律不得納入政府債務。

也就是說，2015年城投公司發行的債券只有用於保障房、公路、水利等幾個領域內的在建項目可以被稱作城投債，享有政府信用，其他類債券將等同於企業債券。

同時，也並非所有的2014年9月30日之前的在建項目可以發行城投債融資，“處置辦法”將高風險地區單列管理，規定“列入風險預警範圍的債務高風險地區要從嚴控制政府舉債在建項目後續投資規模，對後續資金不足的政府舉債在建項目，不急於投入使用、能夠暫緩建設的，可以留待以後有資金來源或本地區處於低風險區域時舉債融資建設。確需繼續建設的，各級地方政府要嚴格審核其投資預算和資金來源，盡量合理降低其投資規模，通過資產置換等市場化方式多渠道籌集建設資金，盡可能壓縮後續建設通過舉債方式籌集資金的比例。”

按照“處置辦法”規定，在2015年12月31日之後，地方政府舉借債務只能通過發行地方政府債券，或者通過PPP方式對在建項目進行後續資金缺口融資。

城投公司命系三途

城投債即將“壽終正寢”，城投公司的使命也自然將盡。此次“處置辦法”為城投公司找了三條出路，“關閉、合並、轉型”。

“處置辦法”規定，按照“只減不增”的原則，在妥善處理存量債務和在建項目後續融資的基礎上，通過關閉、合並、轉型等方式，抓緊妥善處理融資平臺公司。

至於當前城投公司目前承擔的融資業務將逐步被剝離。“處置辦法”規定，除符合條件的過渡期內在建項目後續融資外，融資平臺公司不得新增政府債務余額。融資平臺公司承擔的政府融資職能，對沒有收益的公益性事業發展，由地方政府發行一般債券融資；對有一定收益的公益性事業發展，主要由地方政府發行專項債券融資或采取政府與社會資本合作（PPP）模式支持。

一位長期從事城投債評級工作的信評分析師對《第一財經日報》記者表示，城投公司轉型自今年5月份就已經開始醞釀，但迄今為止並沒有實質性進展，基本上是形式大於內容，轉型過程最大的障礙就是存量債務的問題。

“其實方向是比較明確的，從融資主體轉向產業經營實體是轉型的選擇，但有兩個障礙目前尚未破題：一是，存量債務如何劃清，這些融資主體原本是政府的融資渠道，如何界定劃轉債務與資產一直沒有明確的說法；二是，那些原本只是作為融資通道並未有經營實業經歷的平臺公司轉型是否順暢也存在疑問；三是，轉型過程中是否面臨國有資產流失的問題。”上述信評人士對本報記者表示。

另據本報記者從一些已經開始進行轉型探索的城投企業處了解到，轉型過程中面臨著種種說不清道不明的障礙，需要國家進一步出臺細則進行細化。

根據財政部出臺的最新“處置辦法”，清理當前的融資平臺的第一步是鎖定平臺數目。

按照規定，各級財政部門應會同人民銀行分支機構、銀行業監管部門、審計部門，以2013年政府性債務審計確定的截至2013年6月30日融資平臺公司名單為基礎，結合2013年7月1日至2014年12月31日本級融資平臺公司增減變化情況，鎖定本級融資平臺公司名單，逐級上報財政部備案；之後上述機構需要在每年年底將更新後的融資平臺公司名單逐級上報至財政部備案。

存量債務消化

與如何告別增量城投債以及如何處理城投公司相比，其實最棘手的還是如何處理現在的存量城投債。

財政部日前的“處置辦法”在存量債務處理方面的邏輯基本上是“存量鎖定、分類處理”。

“處置辦法”規定，存量債務是截至2014年12月31日尚未清償完畢的地方政府性債務，分為兩個部分：2013年全國政府性債務審計確定的截至2013年6月30日的各筆債務，其2014年12月31日余額根據審計結果及地方政府性債務管理系統（下稱“債務系統”）統計的債務增減變化額確定；2013年6月30日後新發生的各筆債務，其2014年12月31日余額根據債務系統統計的債務余額確定。

“處置辦法”要求，對上述存量債務進行甄別，以區分政府是否負有償還債務責任以及政府或者相關債務主體的償還能力。

對政府負有償還責任的存量債務，財政部門應根據項目性質、項目收益、償債資金來源、舉債單位、債權類型等，逐筆甄別為一般債務和專項債務；對政府負有擔保責任和一定救助責任的存量債務，財政部門要按照《擔保法》、《預算法》有關規定，分清有效擔保和無效擔保。對合法合規的擔保債務，要納入或有債務監控範圍；對超時效擔保和無效擔保，地方政府要及時清理，妥善處置。

經過甄別之後，對債務余額進行鎖定，“處置辦法”規定，“經本級政府批準後逐級上報，省級財政部門應於2015年1月5日前上報財政部，經國務院批準後，鎖定政府一般債務、專項債務及或有債務余額。鎖定後的政府債務及或有債務存量債務余額只減不增，除正常清償外，債務數據不得調整。”

同時，“處置辦法”還強調，地方各級政府要將鎖定後的政府債務及或有債務情況及時向同級人大或其常委會報告，並按照信息公開有關要求及時向社會公開。

至於存量債務的償還方式，根據債務的不同性質區別對待。“一般債務納入一般公共預算管理，專項債務納入基金預算管理。各級財政部門應按照政府債務余額的一定比例建立償債準備金。”

另外，“處置辦法”還規定，“一般公共預算可償債財力不足以償還到期一般債務的，可調入政府性基金預算資金和國有資本經營預算資金償還；政府性基金預算可償債財力不足以償還到期專項債務的，可調入國有資本經營預算資金償債。”而且允許地方政府申請發行地方政府債券進行債務置換，但“債券發行收入由財政部門統一管理，按經批準置換的存量債務償債進度直接支付給債權人”。

之前就有分析人士在為天量城投債尋找償債來源時將目光放在了國有資產出售的可能上，盡管此次“處置辦法”並未明確將此作為一個選擇，但規定了“地方各級政府要統計本級政府可償債財力和可變現資產，並對償債能力進行評估。統計和評估結果隨存量債務清理甄別結果一並上報。”這似乎為部分出售國有資產用於償債提供了想象空間。 

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