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攻堅去產能


2014-06-09  NCW  
 

 

目前已出現依靠市場化手段的嘗試,未來化解產能過剩需更多改革形成長效機制◎ 財新記者 於海榮 文yuhairong.blog.caixin.com 儘管經濟下行壓力加大,穩增長面臨挑戰,種種跡象顯示,與房地產、地方政府性債務並稱中國經濟三大風險的產能過剩,其化解力度正在加碼。

5月初,工業和信息化部向各地下達了2014年淘汰落後和過剩產能的任務,其中鋼鐵、水泥行業的淘汰任務超出年初 《政府工作報告》確定的目標,分別增加170萬噸和850萬噸,其他行業任務量與去年相比也有較大幅度增加。

幾乎同一時間,財政部也將2014 年關閉小企業補助資金支持重點確定為對鋼鐵、有色(含稀土) 、建材、機械、化工、輕工、紡織等行業產能嚴重過剩、技術工藝落後、資源能源浪費、環境汙染嚴重、安全隱患突出的小企業實施行政性關閉。

國務院常務會議與人力資源和社會保障部也再次強調,要做好化解產能過剩中出現的下崗再就業工作。

去年10月《國務院關於化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》公佈以來,相關措施陸續出台,在延續此前嚴控相關行業新增產能的同時,水、電等資源品價格改革也與化解產能過剩結合起來。

美國彼得森國際經濟研究所研究員瑞安· 盧特考斯基(Ryan Rutkowski)對財新記者表示, 「使市場在資源配置中起決定性作用」的理念,在化解產能過剩的過程中得到一定體現,將環境、資源成本納入化解產能過剩的工具箱中,中國化解產能過剩正在朝正確的方向發展。同時,新一屆政府明確提出地方官員考核將減少經濟增長所佔的比重,增加資源消耗、環境成本和地方債務的比重,也會使地方政府行為發生改變,不再像以前那樣傾向保護當地的過剩產能。

此輪產能過剩化解面臨的大環境已不同於以往:中國正處於工業化後期,潛在增長率已經下降,很多產業的需求高峰已經過去。中國社會科學院工業經濟研究所所長黃群慧提醒,以前的產能過剩是暫時的,會被接下來的經濟高速增長所吸收,但現在等待經濟形勢複蘇,依靠快速經濟增長來化解產能過剩的可能性已經很小, 「不能指望將來 還有高速增長又把現在的過剩產能吸收掉。 」國務院發展研究中心2013年對3545 家企業的調查顯示,67.7%的企業認為,要消化目前的過剩產能,需要「3年以上」的時間,其中認為需要 「5年及以上」的企業佔到22.7%。

更大的挑戰在於,產能過剩的化解涉及諸多方面,需要一系列改革措施配套,在經濟下行壓力加大的背景下,化解產能過剩必然影響經濟增速,相關改革能否順利推進尚未可知, 「現在看到了一些好的苗頭,但一切都未成定局。 」

落後產能之外

化解產能過剩已連續兩年被列入中央經濟工作會議,但目前產能利用率及產能過剩化解的進展情況等,並無定期數據公佈。

根據國家統計局調查,2013年上半年,中國工業產能利用率為78%,是2009年四季度以來的最低點,在39個產品中,有21個產能利用率低於75%。

《國務院關於化解產能過剩矛盾的指導意見》稱,近年來主要產能過剩行業的產能利用率基本在70% 至75% 之間,2012年中國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為 72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。

對化解產能過剩的進展情況,目前僅有淘汰過剩產能數據可以參考。根據工信部公佈的2012年全國淘汰落後產能目標任務完成情況,電力、煤炭、煉鐵、煉鋼等21個行業均完成了淘汰落後產能目標任務;除湖南省鉛蓄電池行業、陝西省電力行業未完成2012年淘汰任務,其餘地區均完成或超額完成年度任務。

所謂 「落後產能」 ,主要基於技術判斷,生產的技術水平或生產過程中汙染物排放、能耗等技術指標不滿足國家相關標準的生產能力。 「過剩產能」則是根據供求關係作出的市場判斷。

2014年是淘汰落後產能的重要年頭。即使按《政府工作報告》確定的目標算,今年要淘汰的煉鋼、水泥、平板玻璃的落後產能,分別佔 「十二五」時期任務總量的56.3%、11.4%和38.9%。

不過,從各方信息彙總來看,淘汰落後產能並非巨大挑戰。距離 「十二五」結束尚餘一年半時間,河南鋼鐵、水泥、電解鋁行業已超額完成國家下達的「十二五」淘汰任務,河北則提前兩年超額完成國家下達河北省的 「十二五」目標任務。

工業和信息化部副部長蘇波5月中旬在中國國際鋼鐵大會上表示,2010年以來中國已經累計淘汰煉鐵落後產能8500萬噸,煉鋼落後產能5700萬噸,今年將淘汰鋼鐵產能2700萬噸,確保提前一年完成「十二五」任務。

更大的挑戰在落後產能之外。以河北為例, 「十二五」以來,河北省淘汰壓減煉鐵產能2308萬噸、煉鋼產能2545 萬噸,分別佔全國「十二五」計劃淘汰任務總量的48% 和53%;淘汰壓減水泥產能10966萬噸,佔全國計劃淘汰任務總量的30%;淘汰壓減平板玻璃產能4206萬重量箱,佔全國計劃淘汰任務總量的46.6%。

河北省發改委副主任宋立民稱,河北省落後鋼鐵產能的淘汰任務已基本完成,第二次 「週日行動」拆除的設備,主要是符合國家產業政策的既有產能。

其中,不屬於落後產能的400立方米以上高爐7座、煉鐵產能357萬噸,佔比達到53.2%; 3座轉爐均為符合國家產業政策的煉鋼設備。

作為產能過剩的重災區,河北到2017年要比2012年淨削減鋼鐵產能6000萬噸、水泥產能6000萬噸、煤炭產能4000萬噸和玻璃產能3000萬重量箱,其中鋼鐵產能削減量佔全國淨削減量的75%。分解到2014年,要壓減煉鋼產能1587萬噸、煉鐵產能1754萬噸。

此前2011年 -2012年,河北淘汰煉鐵產能1051萬噸、煉鋼產能1680萬噸、平板玻璃產能2718萬重量箱、水泥產能7331萬噸。按此粗略計算,2017年前,河北水泥產能削減已完成60% 左右,鋼鐵、平板玻璃產能削減均未過半。

增長就業雙約束

從目前的進展看,疊加了大氣汙染治理訴求的此輪產能過剩化解,在力度上超過以往,各級政府的認識也更加深刻,在執行層面卻不得不面臨增長和就業雙重約束。

工信部部長苗圩即稱,當前中國正處於結構調整陣痛和增長速度換擋的疊加期,國內經濟下行壓力較大,穩增長面臨挑戰,客觀上增加了淘汰落後產能的難度。

河北的情況最為典型。今年一季度,河北生產總值(GDP)增速僅為 4.2%,遠低於去年同期的9.1%,在全國31個省份中列倒數第二位,增速回落幅度遠高於其他省份。河北省社會科學院副院長楊連雲對財新記者表示,河北增速放緩很大程度上是因為治理霧霾和化解過剩產能、調整產業結構。

作為產能過剩和大氣汙染治理的主要地區,去年年底以來,河北大面積關 停鋼鐵、水泥、玻璃等高耗能、高汙染和落後技術、產能過剩的企業。這使得一季度河北第二產業增速從去年同期的11% 驟降至3.5%,其中粗鋼、水泥、平板玻璃產量同比分別下降4.5%、15.3% 和2.6%。產量下跌與市場需求低迷造成的價格下降相疊加,拉低了經濟增速。

河北省委書記周本順稱,當前河北正在完成國家下達的化解過剩產能、治理大氣汙染等硬任務,必然受到「傷筋動骨的衝擊」 。

「這種影響是長期的,穩增長要靠發展新產業,但戰略新興產業不是短期就能發展起來的。 」 楊連雲稱。

河北省化解過剩產能的任務中,難度最大的是鋼鐵產業。根據河北省發改委的初步測算,要完成鋼鐵產能壓減任務,僅到2017年底,河北將累計造成2580億元的資產損失;影響557億元的稅收收入(直接影響稅收收入159億元,間接影響稅收收入398億元); 20萬直接從業人員、40萬間接從業人員需要重新安置,每年需增加社會保險養老金支出130億元。此外,還涉及大量的銀行債務,對維護社會穩定帶來很大壓力。

考慮到鋼鐵之外的其他行業,化解過剩產能對就業的影響會更大。河北省副省長秦博勇稱,到2017年底,因為壓 減產能和大氣汙染治理等,河北將流失106萬個工作崗位,平均每年要向社會釋放失業人員25萬人,而這些人年齡偏大、技能單一,分流安置面臨巨大困難。

不僅是河北,河南也面臨同樣的局面。河南省工業和信息化廳副廳長張震宇在5月底的「化解過剩產能」全國政協雙週協商座談會上亦表示,去產能必然伴隨著企業關閉破產和大量結構性失業,如果不能準確把握化解過剩產能的力度、幅度和各方承受力,有可能影響河南工業經濟的穩定增長。

作為人口第一大省,河南每年農村勞動力轉移總量達2600萬人,其中60% 省內就業,在產能過剩行業較為集中的洛陽、安陽、三門峽等地,就業壓力非常大,且存在下崗失業人員普遍年齡偏大、素質偏低的問題。 「在就業底線思維的當下,地方政府化解過剩產能的壓力很大。 」國務院發展研究中心企業研究所所長趙昌文提醒道,目前各地關注的擴大內需政策主要集中於短期目標和地區目標,甚至一些地區可能利用國家有關政策保護本地區落後產能,使本該淘汰的企業不能被市場淘汰。

長效機制待建

儘管各地仍在沿用行政手段嚴控新增產能,值得肯定的是,此輪化解產能過剩開始嘗試運用市場化手段,將環境、資源成本內部化,減少超額利潤。

對部分高耗能高汙染企業來講,市場化手段作用不可小覷。以電解鋁為 例。根據國研中心的測算,用電成本佔電解鋁生產總成本的40% -50%,電價每增加1分錢,每噸電解鋁的生產成本直接增加140元-145元。

各地亦有所嘗試。河北強化節能環保指標約束和行業准入管理,完善市場准入、差別電價水價和信貸政策,建立產能退出獎勵、交易機制,從2014年1月1日起,將差別電價、水價等政策制定和實施權限下放到各設區市和直管縣(市) 。其統計稱,2012年以來通過上述方式,倒逼不屬於落後產能的670萬噸煉鐵、761萬噸煉鋼產能退出市場。

目前已出台的化解產能過剩政策主要立足於 「四個一批」 ,即 「消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批」 。

在趙昌文看來,這些政策在推進中正遭遇困難。最受期待的 「消化一批」的政策沒有進一步明確不同行業產能過剩的特點,並據此制定出更有針對性的政策; 「轉移一批」更多的是解決企業未來發展問題,對國內當前存量過剩產能的化解作用有限; 「整合一批」需要突破政府干預和所有制限制; 「淘汰一批」的標準不高,執行不嚴。

「產能過剩的化解,需要建立長效機制。 」黃群慧認為,形成產能過剩的體制性原因沒有得到根本消除,經濟發展方式亟待轉變,特別是部分地方政府的不當介入,使產能過剩超出了市場競 爭的正常範圍,只治標不治本的政策作用空間不大。

他稱,政府層面,要加緊政府職能轉變,創新政府管理方式。首先,要改變地方政府 GDP 導向的業績觀,推進簡政放權、深化政府投資體制改革。其次,在完善行業管理方面,主要發揮規 劃、政策和標準對產業的引導,而不是直接干預,政府要做好基礎管理工作,如在產能利用率指標上建立統計監測制度等。

政府已經認識到這一點。苗圩表示,要綜合運用工藝技術、裝備規模、能耗、環保等多類標準和經濟、法律等多種手段,強化經濟懲罰和激勵,發揮市場機製作用,逐步構建淘汰落後產能的長效機制。

在各地的實踐中,由於落後產能基本淘汰完畢,壓減過剩產能開始面臨制度制約。秦博勇稱,目前一些過剩產能的技術、質量、消耗、排放指標等並不落後,企業存在較大牴觸情緒,地方政府主要用行政手段推動這項工作,缺乏足夠法律依據和政策支撐,容易引發一些社會問題。

楊連雲亦對財新記者稱,目前河北面臨的難題是,部分企業過剩產能雖然現在處於停產狀態,但由於缺乏市場化的退出機制,不能強行拆除,一旦市場好轉,很有可能再度開工。

河北希望,中央允許河北按照新標準淘汰的落後產能,享受國家淘汰落後產能的財政性資金獎勵政策,對不屬於落後產能的既有產能壓減造成的實際損失,加大中央財政補貼力度。同時允許河北省使用部分結餘失業保險基金,在就業專項資金和養老保險轉移支付資金等方面給予支持。

「中國雖初步形成了企業退出的有關政策法律框架,但仍偏重於行政手段,市場機制缺乏。 」趙昌文認為,企業退出政策應當堅持市場化的方向,包括准入條件和運行標準的設定及動態調 整,以及財政稅收政策的合理調整,主要通過市場經濟的倒逼機制,實現經濟的自我優化調整。

他稱,退出政策體系的完善應包括整合成立統一的企業退出扶助基金,發揮財政政策的支持作用;改革完善稅收制度,發揮稅收政策的引導與激勵作用;嚴格落實資源環境要求,發揮市場的倒逼機製作用;加快資源市場化改革,提高企業退出的壓力,以及完善金融政策以促進對企業退出的資金支持,引導國有資本從產能過剩領域退出等。

地方政府主要用行政手段去產能, 缺乏足夠法律依據和政策支撐,容易引發社會問題。

以前的產能過剩都是暫

時的,現在等待經濟形勢複蘇,依靠快速經濟

增長來化解產能過剩的

可能性已經很小

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