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經濟效益VS公共利益中國“鐵總”為錢所困

成立一年半的中國鐵路總公司繼承了鐵道部的巨額債務，又始終沒有找到更市場化的投融資方式，在日漸加大的鐵路投資計劃之下，包袱越來越重，新成立的鐵路發展基金或許只是解決今明兩年投資高峰的權宜之計。

在快要揭不開鍋之際，中國鐵路總公司（以下簡稱鐵總）終於盼來了一種紓困工具。

2014年9月25日，中國鐵路發展基金正式設立。基金采用公司型基金形式，工商銀行、農業銀行、建設銀行、興業銀行作為投資人和優先股股東，鐵總是基金的主發起人。

鐵路發展基金是中央和鐵總為鐵路建設新安排的一種融資方式，目的就是為負債累累的鐵總進一步修建鐵路提供金融支持。

根據7月8日國家發改委發布的《鐵路發展基金管理辦法》，鐵路發展基金存續期15-20年，投資人根據約定優先獲得穩定合理的投資回報，不再參與剩余利潤的分配。

上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡認為，以“穩定合理回報”為條件的鐵路發展基金，實質上是一種以基金為名的長期借款，而不是專項信托資金或私募股權基金。

而中國工程院院士、中國中鐵股份公司副總工程師王夢恕告訴南方周末記者，鐵路發展基金與銀行貸款“就是一碼事”，只不過鐵總希望通過更長的貸款期限把利息率壓低一點，“不降低（利息率）的銀行不讓進來”。

今年1-8月份，鐵路運輸業完成投資3355億元，距離全年目標8000億尚未過半。王夢恕認為今年肯定完不成目標，“現在整個都沒錢”，為此他近期在媒體上呼籲“有錢人投資鐵路”。

大瑞鐵路縮影

2014年9月底，76歲的王夢恕陪同原鐵道部副部長、鐵總副總經理盧春房前往雲南，去會商如何為一條當地在建鐵路紓困。

這條全長約330公里的大（理）瑞（麗）鐵路連接雲南大理和中緬邊境城市瑞麗，誌在重續抗日戰爭時期因故停建的“滇緬鐵路”之夢。6年前，它高調動工，當時預計總工期為4年半。

但到今天，它其中的一段——長約133公里的大理至保山段，才完成了不到三分之一；而另一段施工難度更大的保山至瑞麗段（芒瑞段），雖被列入鐵總2014年計劃開工建設項目，至今仍未動工。

眼下，大瑞鐵路很可能還要再延期6年，原因就是“缺錢”。

王夢恕介紹，在建的大保段32億元資金缺口還沒解決，資金已經緊張到由施工單位墊錢。為了保證施工任務，中鐵某局一個月提1000萬元維持現場，“一個隧道要墊三四個億，實在沒錢再墊了。”

在施工現場，王夢恕了解到，施工單位一個季度發一次工資，一名現場工程師一個月也就5000塊收入。而施工單位墊付的工程款來自銀行貸款，年利率高達10%，“所以施工方也不敢貸了，貸了就沒利潤了。錢再不落實，（施工單位）就要撤了。”

工期由於缺錢越拖越長，而時間一長工程成本又成倍增長。2005年時，大瑞鐵路估算投資為100億元。到2014年9月4日，國家發改委同意了對大瑞鐵路建設內容及總投資進行調整，調整後工期為7年，項目投資257億元，為估算的2.5倍。

10月3日回到北京的王夢恕告訴南方周末記者，到目前為止大瑞鐵路的資金缺口問題仍沒有得到解決。

大瑞鐵路是目前全國鐵路建設資金短缺的一個縮影。南方周末記者采訪的多位鐵路系統人士均承認，現在鐵路新線建設，特別是高鐵建設資金缺口很大。

“很多高鐵項目同時上馬，資金都短缺，前些年國家層面可以動員銀行給鐵路貸款，這兩年讓鐵路增加自籌比例，到處都缺錢。”一位西安鐵路系統人士對南方周末記者說。

不想再多貸款了

長期以來，鐵路建設投資在中國是國家行為，其資金來源基本由中央財政、地方財政籌資，加上發行債券和銀行貸款構成，其中銀行貸款占大頭。

2008年金融危機之後，中國為“穩增長”開始加大鐵路投資，2009年中國鐵路固定資產投資從2008年的4168億增至7045億元，再攀升至2010年的8427億元。2011年“7·23事故”後鐵路固定資產投資跌入5906億元的低谷，之後再次回升。2012年，固定資產投資完成6310億元，2013年完成6638億元。

2013年鐵總成立前，鐵道部作為政府部門，貫徹國家意誌時無需考慮還債壓力。由於有國家信用作擔保，國有銀行也願意向鐵道部貸款。兩廂情願的“預算軟約束”下，鐵道部形成了2.66萬億的龐大債務。

但2013年3月鐵道部撤銷，鐵總成立，情況發生了微妙的變化。

銀行仍然願意給鐵總貸款，一位工商銀行總行人士說，“鐵總背後仍是國家信用，換件衣服而已。”但鐵總不願貸款了，原因是債務負擔太重導致其虧損。

鐵道部2.66萬億元債務在鐵總成立時，並未明確誰來還、如何還。一年半以後，鐵總身背的債務又增加了三分之一，審計報告顯示，截至2014年6月底，鐵總稅後利潤為-53.56億元，公司背負各類債務3.43萬億元，資產負債率超過64%，而十年前這一數字是38.7%。

十八大以前，國家發改委綜合運輸研究所規劃研究中心副主任張江宇曾參與一個課題，測算出鐵路的年度利息高達1000多億，經營收入才4000億-5000億，利息占比占了四分之一，“這是不得了的支出，很可怕。”他對南方周末記者說。

在此背景下，如果將自身定位為一家追求利潤最大化的企業，鐵總不應該再向銀行貸款新修鐵路，尤其是對中西部地區那些短期內沒有盈利前景的線路。

而中央政府則要追求公共利益。按照規劃安排，“十二五”期間中西部國家鐵路建設投資1.85萬億元、投產新線2.3萬公里，占全國比重分別為72%、77%。

鐵總作為一家央企，其成立時的經營範圍集鐵路運營者與建設者於一身。鐵總身上經濟效益與公共利益的角色沖突由此而生。

“做企業的想法不一樣了，鐵總現在壓力很大，不想再多貸款增加利息支出了。”王夢恕說，“它覺得現有10萬公里運營賺的錢拿來還債就可以了，所以對新建項目，你不給錢它就不幹了，特別中西部地區不願建。如果不修建新線，鐵總的日子還是可以過的。”他介紹，目前東部高鐵線路的收入流穩定，國家財政每年補貼鐵路的公益性成本每年也有三四百億。

西安鐵路系統人士也告訴南方周末記者，如果不修新線，鐵路運營的現金流還是比較充裕的，“修新線的話，鐵總內部會對客流量、多少年能收回投資進行項目評估，要承受得起（成本），要看到經濟效益。”

“國家的錢不好拿”

但中央政府對鐵路建設的熱情不減反增。從年初開始，鐵總安排的2014年固定資產投資目標從6300億元先後調增三次，從7000億元增至7200億，4月份又增至8000億元。開工項目數由44項增至64項，新線投產7000公里。

“這都是國家要提（指標）的。”一位鐵路專家告訴南方周末記者。

中央政府的投資沖動源自一方面“鐵公基”建設能拉動經濟增長，另一方面我國東西部鐵路建設不均衡的確非常嚴重，東部沿海地區已經進入高鐵動車時代，而中西部地區的客運、貨運運力都嚴重不足。

但鐵路建設的錢由誰出，是一個問題。中西部地區的地方政府拿不出錢來。王夢恕介紹，幹線鐵路投資中，沿途省市的地方財政只需要承擔土地費即可，但現在這也成問題。各省市連出土地費都做不到，很多項目開了，土地手續還沒辦完，施工單位進不去，很尷尬。”

張江宇解釋，地方政府不投錢給鐵路，是因為鐵路大一統的建設運營模式，地方政府不是建設主體，投資回報也不清楚，“地方政府相對於鐵總處於弱勢地位，從建設、清算到運營都很難介入，只能參與車站收費建設等一些小的合作，約占總投資5%-10%的比例。”

中央財政雖然有錢，並沒有多少分羹給鐵路。以大瑞鐵路為例，國家發改委最新批複的方案里，項目投資來源為中央投資20%、雲南省政府投資15%、利用銀行貸款2.2億元。換句話說，整個項目64%資金（約164億元）要通過鐵路發展基金募集社會資金等方式來解決。

“現在國家的錢不好拿。”王夢恕介紹，鐵路建設中勘探和實際不一致的情況很多，一些新建鐵路線路因為斷層破碎帶等地質條件而必須更改設計、增加工程預算，卻遲遲得不到批準，“指揮部也認可，但到上面就不認可，我們準備寫個內參給中央反映一下情況。”

一些專家開始提出，鐵路建設的錢應該由國家來出，鐵總應該只負責鐵路的維修和運營。國家發改委綜合運輸研究所所長董焰告訴南方周末記者，“國家該管的沒管交給企業去幹，是政府缺位，你把鐵路建設放在企業，那企業是從企業效益出發還是國家公益需要出發？”

投融資改革任重道遠

中央層面的思路則是，希望鐵路建設更多引入社會資金。8月22日，李克強總理考察鐵總時強調，“推進鐵路建設不能再靠國家‘單打獨鬥’，要放寬資本準入，吸引更多社會資金參與鐵路建設。”

2013年8月，國務院下發的《國務院關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》規定，要全面開放鐵路建設市場，對新建鐵路實行分類投資建設。向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發型鐵路和支線鐵路的所有權、經營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路。

但債臺高築的鐵老大引入民營資本的努力已有經年，卻鮮有成功案例。南方周末記者采訪的多位鐵路系統人士和專家均不看好民資進入鐵路。“資本都是逐利的，鐵路投資周期長、回報率低，你進來之後，錢管不了，運力配置、市場營銷也管不了，等於又沒回報又沒有安全性，誰願意投？”西安鐵路人士說。

王夢恕認為，比較現實的是在省級以下短途鐵路項目中引入民資，“幹線鐵路一條鐵路幾千億投資額，民營資本量太小，不願來。短途鐵路投資幾十億元就夠了，省市領導他們也認識，可以談條件。”

鐵路發展基金成立後，宏源證券一份研究報告稱，鐵路發展基金只是解決今明兩年投資高峰的權宜之計，優先股意味著鐵總未來將增加新的財務負擔，“鐵路投融資改革任重道遠。”

北京交通大學教授榮朝和認為，鐵路有其內在的運轉和投融資規律，鐵路的發展應該從超常規“跨越式發展”轉入常規理性的發展。他對南方周末說，“過度偏離市場的人為幹預一定要受懲罰。”