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財政給付的教育經費，能否通過民辦學校用到留守兒童身上？

◎ 本刊記者 藍方 文lanfang.blog.caixin.com 這是一所位於河南省開封市尉氏縣南郊鄉鎮的九年制民辦學校，運營費用完全依賴學生繳費。王建（化名）一家從1999年開始經營這一事業，如今難以為繼。

“如果依然拿不到生均公用經費，學校最多還能再撐三年。 ”王建一家對學校的未來十分悲觀。

王家在五年前貸款翻修了校舍，但學校的條件仍十分簡陋，甚至沒有一扇正式的大門。雖是寄宿，校園里卻沒有澡堂，食堂也在修建中。操場上堆滿紅 磚和水泥，孩子們只能坐在塑料布搭就的棚子里吃飯。學校運營一年的結餘不過十幾萬。 “付利息都不夠，更別說收回投資了。 ”10分鐘的路程外，就是當地的公立初中。該校教學樓翻建一新，還鋪上了塑膠跑道。

王家期望獲得的“生均公用經費” ，即在義務教育階段，政府財政對學校按人頭發放的日常運營費用補貼。在現有政策框架下，這筆財政補貼僅向公立學校和受政府“委托”的民辦學校發放。

但關於“委托”卻無明確規則，全國僅有極少數民辦學校得到政府撥款。

近年來，農村留守兒童的教育問題 逐漸成為中國的現實社會問題，尤其面對大批留守兒童上學的寄宿需求，農村公立學校無法滿足。因此，在河南、河北、安徽等人口輸出大省，農村出現了大量民辦寄宿學校。中國教育科學研究院研究員儲朝暉調研發現，這些以接收留守兒童為主體的民辦校，已構成中國農村義務教育階段民辦教育的中堅力量。據財新記者瞭解，在一些縣市，就讀民辦學校的農村學生，比例甚至在20%以上。

但這些承擔了義務教育公共服務職能的民辦學校中，只有極少數獲得了相應的財政投入。這意味著，政府在不斷向農村基礎教育傾斜財政投入之時，大量留守兒童卻被排除在免費教育之外。

面對飛漲的物價和高企的人力成本，民辦校發展舉步維艱。從2005年開始，河南一些農村民辦校的校長們要求平等獲得“兩免一補” （財政對義務教育階段家庭經濟困難學生免費提供教科書、免雜費和補助寄宿生生活費）和生均公用經費。歧視性的規定和不具操作性的政策，一直是他們這一訴求的障礙。

民辦校曾有春天

上世紀90年代末及2004年前後，是中原地區農村民辦校的兩個重要時點。一是“普九” （普及九年制義務教育）帶來的財政壓力，讓地方政府主動向民間資本拋出橄欖枝； 二是民辦教育的政策激勵，讓一些投資者看到機遇。彼時的民辦學校，相較公立學校也不乏優勢。

中國義務教育階段的公立學校主要有三項支出：教師工資、公用經費（用于維持學校日常運轉） 、校舍維修改造費用。教師工資一般由縣級財政統一發放 ；在義務教育全面免費之前，公用經費主要是靠學生交納的學雜費維持 ；校舍維修改造在稅費改革前主要靠農民集資承擔，在稅費改革後，改由中央和地方每年安排應急性的“危房改造資金”支付。

“教師的工資都經常發不起，更不用說其他的財政投入了。 ”王建認為，當時的公辦和民辦學校沒有什麼區別，除了出資方不同，學校的運營都是學費在支持。民辦學校要自行負擔教師工資部分，收費略高于公立學校。辦學之初，王家的初中每學期收360元，公立學校收340元。

但民辦校不拖欠教師工資，老師上課反而比公辦教師認真，甚至還有不少公辦教師辦理停薪留職後，到民辦學校教課。與此同時，民辦學校普遍建立了與學生成績掛鈎的績效考核制度， “在我這兒幹不好就得走人，在公立學校教好教壞都一樣，是個鐵飯碗。 ”王建說。

市場機制下，民辦校對家長需求的反應也更為靈敏。面對農村地區越來越多的留守兒童，民辦學校無一例外地提供寄宿，並根據家長和孩子的需求不斷調整服務內容，例如增加免費洗衣、洗頭、剪指甲、往返接送等諸多項目。

當地幾乎沒有公辦的寄宿制學校。

開封市教育局有關負責人告訴財新記者，這主要是因為平原地區人口稠密、居住集中，國家沒有推廣寄宿制學校，公立學校就無“住宿費”的收費項目，也沒有生活老師的人員編制。

民辦學校的孩子24小時呆在校園里，更便於接受高強度的應試訓練。相較農村公立小學師資的匱乏和管理的薄弱，民辦小學的學生考試成績往往勝一籌。財新記者走訪的多個民辦校，都看到了來自縣里初高中頒發的“優質生源基地”牌匾。

隨著近年一些進城務工的家長對“素質教育”的重視，分數之外，民辦學校也各打特色牌。如尉氏縣農村的一所“雙語學校” ，高薪聘請老師，將舞蹈、武術作為招生特色。

在開封市杞縣邢口鎮，一所民辦小學校長不無得意地告訴財新記者，她辦校的18年間，已經“打敗”了五所公立學校。一方面是她的民辦校吸納了絕大部分留守兒童生源，另一方面源於教育部門調整公立學校布局的因素，和她同一區域的公立學校撤並為一所，但翻建一新的三層教學樓里，也僅有不到50個學生就讀。 “以市場為導向，靈活管理，優勝劣汰，這就是我們的優勢。 ”

政策寒流

在政府對義務教育增加投入後，民辦校的優勢地位消失了。

2005年，開封地區開始落實“一費制” 。所謂“一費制” ，是2004年前後，全國各地為了整治義務教育亂收費，在嚴格核定雜費、課本費和作業本費的基礎上，確定一個收費總額，一次性向學生收取。在那以後，鎮上公立學校的學雜費降到了100余元一學期，王家的初中學費卻因物價上漲等因素，當時為 500多元。

王建回憶，2005年以前，學校的招生規模穩定在1100-1200人，2005年的第一個學期，一下子就走了四五百人，只剩下了700多個學生。

學校開會討論對策。 “狠抓質量，加強管教。 ”以“優質教育”為招牌，王家的初中闖過了第一道門檻。

隨後的打擊，則是“兩免一補”政策的實施。中國政府從2001年開始試點該項政策，2005年將受益對象擴大到國家扶貧開發工作重點縣的農村貧困學生，2006年、2007年又從西部地區擴展到全部農村地區。在該政策下，農村學生入學不再繳納學雜費，課本由財政出資統一採購，貧困生住宿享有生活補貼。

公辦學校開始免費就讀，民辦學校卻無任何優惠。河南省商丘市虞城縣文博學校校長李汝燦介紹，在“兩免一補”落地之前，整個商丘農村地區有四五百所民辦中小學，但2005年前後，只剩下100多所。文博學校通過設立獎學金的方式期望渡過難關。對於成績好的學生，收300元學費，發260元的獎學金。即便如此，學校還是流失了20%的學生。

民辦學校遭遇重創，幸存的學校本身具有較強實力，但招生規模均有所緊縮，依靠留守兒童對於寄宿的剛性需求繼續生存。然而，生育高峰已過，農村出生人口呈減少之勢，加之城市流動兒童受教育政策的不斷調整，越來越多的孩子跟隨父母一同進城，留給民辦學校的生源越來越少。2008年開始，王家的初中不得不增加小學，招收三年及以上的學生 ； 2012年，又著手招錄小學一年級的學生。

學校運營的成本越來越高。面對增長乏力的學費標準，學校校長面臨兩難：要麼虧損經營、勉強維繫，要麼委屈學生、降低標準。

爭取平等經費

最早受到“兩免一補”衝擊的虞城縣民辦校的校長們，也成為了最早為教育經費奔走的群體。 “心裡不平衡。 ”李汝燦談起維權的出發點， “這是對學生、又不是對學校的惠民政策。憑什麼因為學生選擇了民辦學校，就被剝奪了獲得政

府補貼的權利？”

2005年開始，商丘的一些民辦校校長逐漸聯合起來，逐級上訪，質詢為何民辦學校的學生無權享受“兩免一補” 。

得到的回複，多是“上面沒有政策” 。

此時，中央的政策對他們的吁求並不利。2006年出台的《全國農村義務教育階段學生免收學雜費的實施管理辦法》里明確，享受學雜費免除政策的僅是在農村地區（含鎮）義務教育階段“公辦學校”就讀的學生。2007年，河南省下發的《關於做好2007年春季農村義務教育“兩免一補”工作的通知》與中央保持一致口徑，也僅包括公立學校。

在民辦校校長們看來，這些規定都是對民辦學校的歧視。尤其在2007年河南省的政策下發前，一部分曾享受過“兩免一補”的民辦學校學生也被取消了資格，引起校長們普遍不滿。

大規模的維權行動從2007年開始。

全程參與校長們維權的北京律師田坤回憶，人最多的時候，有30多個來自河南各地的校長到北京，找律師、找媒體。

學界則通過研討會等形式聲援，大量媒體跟進報道，一時聲勢浩大。

很快，2007年下半年，河南下發《河南省農村義務教育兩免一補實施方案》 ，對此前的表述做了補充，提出農村義務教育民辦學校免收學雜費的問題， “凡經縣級以上人民政府教育行政部門按照國家規定的權限批准正式設立並承擔義務教育任務的農村民辦學校” ，由各省轄市、縣（市、區）按相關法律規定“結合實際情況”制定。

2008年，當“兩免一補”擴展到城市地區時，國務院的政策口徑也做出了調整，明確“在接受政府委托、承擔義務教育任務的民辦學校就讀的學生，按照當地公辦學校免除學雜費標準，享受補助” 。教育部對此進行擴展解釋，表示“農村義務教育階段民辦學校就讀的學生也應享受免除學雜費政策” 。

政策調整後，河南各地的民辦學校陸續領到了學雜費免除的補貼。最早維權的虞城縣的民辦校，在2007年即拿到補貼。開封市則在2009年才出台相關規 定。補貼標準多按照“一費制”時期的學雜費標準制定，開封市的標準是小學每期45元、初中60元。這筆經費根據學校提供的花名冊，直接發給學生或家長。

李汝燦回憶，爭取到“兩免一補”的平等待遇後，校長們“消停”了一年。

但隨後又發現不對勁——財政撥給公立學校的資金，遠遠不止幾十塊錢的學雜費補貼。

按照2005年底《關於深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》的部署，在全面免除農村義務教育階段學生學雜費的同時，要提高預算內生均公用經費撥款標準。在這一改革啓動前，農村地區義務教育公用經費投入不足已是不爭現實。隨著改革的推進，過去學校運營的開銷中由學生繳納學雜費所承擔的部分由政府補齊，同時財政還為進一步提高農村教育的軟硬件水平埋單。

前一部分的費用，僅是幾十塊錢的學雜費補貼 ；加上後一部分的費用，河南省在2012年核定的標準已是小學每人每年530元、初中730元。

在校長們看來，不管是“兩免一補”還是“生均經費” ，是“政府給孩子的錢，不管孩子在哪兒讀書都應該有” 。儲朝暉亦指出，義務教育是國家必須予以保障的事業，並建立相應的經費保障機制，每個適齡兒童都依法享有平等接受義務教育的權利。

民辦校權責

不過，與校長們的理解並不同的是，對於生均公用經費， 《農村中小學公用經費支出管理暫行辦法》曾規定，政策所指的“農村中小學”是公立義務教育階段學校。

“如果民辦學校也是政府出錢，還如何體現它的民辦特徵？和公立學校又有什麼區別？”開封市教育局的有關負 責人在接受財新記者採訪時表示，民辦學校本身就是為了補充政府財力不足而舉辦，民辦學校若是財政給錢， “民辦

的責任在哪裡？”

北京師範大學教育學部教授曾曉東認為，地方政府部門這樣的看法有一定道理， “否則說政府財政預算中包括了民辦學校的支出，確實說不通。 ”民辦學校是否有權利獲得生均經費， 《民辦教育促進法》其實已經有所規定：政府委托民辦學校承擔義務教育任務，應當按照委托協議撥付相應的教育經費。

至於何為委托， 《民辦教育促進法實施條例》對此僅有粗略的表述，即“縣級人民政府根據本行政區域實施義務教育的需要，可以與民辦學校簽訂協 議，委托其承擔部分義務教育任務。 ”此外，還要求受委托的民辦學校向協議 就讀的學生收取的費用， “不得高于當地同級同類公辦學校的收費標準” 。

在21世紀教育研究院副院長熊丙奇看來，這一關於“委托”的規定已淪為 文字遊戲。 “政府給了民辦學校辦學許可，允許他們招收義務教育階段的中小學生，這還不是委托？”熊丙奇認為，頒發合法的辦學許可證，即是完成了委托的程序。

財新記者在杞縣教育局採訪時，民辦教育的相關負責人表示並未聽說過 “委托”的概念，也不知相應程序。開封市教育局有關負責人解釋，經行政許可成立合法的民辦學校只是第一步， “委托”還要簽訂相應的委托協議。

他舉例，如一些城市為了應對流動兒童入學需求，求助一些民辦學校幫政府解決義務教育的問題，政府可和這些學校簽訂協議，撥付公用經費。不過，作為人口輸出地，該負責人認為開封暫時還沒有“委托”辦學的需求。

政府的另一層擔憂，則是這筆錢若直接撥付給民辦學校，最終有可能進校長的“腰包” 。

該負責人解釋，民辦學校的定價空間較大，經費補貼給學校，難以保證學校就會降低學費以惠及學生。

財新記者在採訪中亦發現，絕大多數民辦校的校長對於辦學的個人收益都難以給出明確答案。多位校長以學校為家，和老師學生同吃住。對於盈收則表示， “賺了又投進學校的改擴建” ，具體的賬目並不清晰，個人收支與學校賬目混同乃是普遍現象。

在開封市教育局上述負責人看來，政府已為所有學齡兒童提供了免費的義務教育，但家長們選擇他們滿意的民辦教育，實際上是放棄了自己的權利。這部分被“放棄”的經費，便均攤到剩下的孩子身上，進一步用于提高薄弱校的教育水平。 “去民辦校的孩子得到想要的教育 ；留在公辦校的孩子也接受了更好的教育。 ”然而，在不少民辦校長看來，將經費大量投入不能滿足家長需求的公辦學校，無疑是資源的浪費。他們表示百思不得其解，政府為何不能將財政資源開放給效率更高的民辦學校， “法律規定公辦民辦一視同仁，但為何民辦學校就是後娘養的？

在一些學者看來，化解這一問題最為理想的路徑，無疑是實行“學券”制度，將政府對教育的投入直接補貼到人頭，由市場為學生及家長提供多元選擇。

國務院發展研究中心社會發展部副部長貢森介紹，他正在研究的一個課題，即是考慮多項民生補貼的“一卡化” ，例如教育補貼只能在學生到學校就學時才能刷卡兌現，以確保補貼的專款專用。

但曾曉東認為，在當前中國的社會環境實行學券制仍不現實。她指出，非完美市場下，純粹的市場化運營將會導致教育標準的失控。最明顯的例子即是在學前教育階段，幼兒園對家長偏好極度迎合的結果，便是普遍的幼兒園小學化，從教育學的角度來看，對兒童成長危害極大。

在她看來，更為現實的路徑，是儘快建立起“委托”的渠道和規則，為政府資金向多元教育的開放提供通道， “既能保證資金的安全，又能適應老百姓的需求。 ”這些規則，包括合同簽訂的程序、規範，學校資質的審查、非營利會計準則的建立等等。

正是此種規則的缺失，當前教育經費的下發在模棱兩可的“委托”下，具有非常大的隨意性。2011年，商丘市的一些校長向中紀委寫信，認為教育局不向民辦學校全額撥付生均經費乃是“挪用”行為。

由此向教育局施壓，最終獲得了生均經費的全額撥付。李汝燦介紹，經費下撥後，教育局會定期查台賬，不允許資金被用作發工資、搞基建，允許為學生降低學費、修繕校舍、補充運營，管理較為嚴格。

在開封市，校長們的維權策略相對保守，持續上訪的結果也只有幾十塊錢的免除雜費補貼。

面對累累負債，王建對學校的下一步非常迷茫。 “這麼多年的心血，不辦了，不甘心 ；辦下去，就是賠錢維繫。 ”他感嘆， “騎虎難下！”