| 2013-09-16 NCW | ||
嚴厲的治理空氣汙染措施相對於大多數中國城市來說，可能難以複制。但在有較好基礎的首都，則是“早該如此”◎ 本刊記者 王玲 實習記者 張霞 文北京打響了新一階段的“空氣戰爭” 。 2013年9月12日， 全 球矚目的中國《大氣汙染防治行動計劃》全文公佈。計劃要求，至2017年，京津冀、長三角、珠三角等區域細顆粒物（PM2.5）濃度分別下降25%、20%、15%左右。 北京作為首都，被計劃單獨點名，至2017年，其細顆粒物（PM2.5）年均濃度“控制在60微克/立方米左右” 。 從全球實踐看，PM2.5實現60微克/ 立方米左右，空氣仍呈較嚴重的汙染狀態，與發達國家城市十幾微克 / 立方米相距遙遠，距中國自己第一階段達標指標35微克 / 立方米，也較遠。但對北京來說，這並非易事。 北京的“空氣戰爭”策略已然亮牌——9月2日，北京發佈最新的空氣治理計劃《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃重點任務分解》 （下稱《任務分解》 ） ，其五年治氣目標，與上述全國計劃完全一樣。 《任務分解》比全國計劃早10天推出，北京由此成為全國計劃框架下第一個推出五年治氣詳細步驟、措施的省份。 讓人眼前一亮的是，該規劃的四個部分、84條，幾乎將北京所有政府職能部門包括進來，所涉部門一把手的名字被列于任務之後，成為任務負責人。 環境界認為，北京的治氣措施特點鮮明，可謂充滿北京特色。如壓煤力度的加碼，北京五年後幾成無煤之城，這與中國以煤為主的能源結構顯著不同；北京繼續關閉第二產業，1200家企業將退出，企業禁入目錄再次加長。 為緩減機動車汙染，一些飽受爭議的政策，在治氣重壓之下，也一一出爐。 《任務分解》正式提出 ：未來將在北京徵收道路擁堵費；從2014年起，新增汽車牌照配額縮減一半，未來將更加“一號難求” 。 不少空氣專家指出，北京實施在全國一馬當先的嚴厲政策，對其他城市治氣有重大借鑒作用，但經濟實力、城市定位和首都政治優勢等北京特點決定，其餘城市尤其二三線城市，幾乎無法複制北京路線。 也有專家認為，對於北京來說，這些治氣措施其實並不算“激進” ，因為北京走到了這個階段，有條件和基礎做這些事。甚至，這些事早就該做，現在這麼做，是回歸常識、回歸正常。 “北京咳” 重壓 北京環保部門一直宣稱， 從1998年至今，已經歷十多個階段的空氣治理，總體來說北京空氣比十多年前好了許多。但公衆並不買賬。 中國環境監測總站的消息顯示，2013年上半年，北京PM2.5的平均濃度為103微克/立方米，屬嚴重汙染水平。 剛剛過去的2013年上半年，霧霾空前嚴重。根據中國環境監測總站7月公佈的數據，僅一季度，北京的霧霾天數就達20-30天。今年1月，霧霾多次襲擊 北京，1月13日，北京更是發出其氣象史上第一個最高級別的霧霾預警信號。 就是傳統霧霾較少的夏天，竟也多次發生霧霾。今年5月和6月，北京市空氣達標天數也分別只有8天和9天。 “這次政策出台的很大一個驅動力是今年年初的霧霾。這個訴求，不僅是中央領導的訴求，也是老百姓的訴求。 ”環保部直屬的環境規劃院大氣環境部副研究員雷宇告訴財新記者。 連續的霧霾天氣使得“北京咳”（Beijing Cough）成了一個熱門詞。這個據說是外國人起名的“病” ，目前並無嚴格定義，更多體現的是在京外國人對北京空氣的無奈 ：到了北京就會患咳嗽，離開北京後咳嗽消失。 在部分國家出版的關於中國的旅遊指南中， “北京咳”已被收入。但對於這一稱呼，一些北京醫生非常不滿，認為是對北京的侮辱。 國內日益高漲的公衆呼籲，國際形象的倒逼，作為中央政府駐地的首都地位，在多重因素之下，北京在治理空氣汙染方面已無路可退。 2012年，北京出台《2012-2020年大氣汙染治理措施》 ，其措施之嚴，已是全國領先。北京環保部門隨後向社會提出“18年治氣”目標，即2030年空氣基本達標。在2013年全國“兩會”上，全國政協十二屆一次會議新聞發言人公開表示， “18年太長，希望縮短時間。 ”相比《2012-2020年大氣汙染治理措施》 ，此次的《任務分解》治理空氣的目標雖未加碼，但措施明顯加碼。 多位環境專家認為，措施實施兩三年後空氣質量如無明顯改善，北京可能會實施更嚴厲措施。 擁堵費爭議 機動車尾氣汙染是 PM2.5汙染的重要來源。北京市環保部門的一項研究認為，該市 PM2.5約22%源自機動車尾氣。 《任務分解》要求，交通部門儘快研究制定開征道路擁堵費政策。盡管有學者認為擁堵費是政府治理空氣的一次有益嘗試，有其現實合理性，且國際上已有先例，但反對之聲已甚囂塵上。 圍繞擁堵費的爭議焦點之一是，政府不給公衆其他選擇，就倉促出台收費政策。北京大學環境科學與工程學院的謝紹東教授認為，目前，北京市公交系統仍不夠完善，舒適程度也不夠，難以成為有車一族的出行替代方案，此時收擁堵費，條件並不成熟，只會增加人們的出行成本。 爭議焦點之二在於，收了擁堵費，是否真的有利於北京空氣質量改善。多位學者認為，北京的城市格局有問題，中心辦公，四周居住，工作、辦事路途距離過遠，所以開車成了剛需，收擁堵費也得開車。收費，公車不怕，有錢的不怕，有工作的還是必須要開。 國家環境保護城市空氣顆粒物汙染防治重點實驗室副主任、南開大學環境科學與工程學院教授馮銀廠向財新記者指出，北京的交通擁堵問題，不是車多，也不是路少的問題，是因為城市功能定位讓很多人和車，無謂地流動。所以，擁堵費無法治本。 雷宇認為，擁堵費這類政策的好壞，取決于整個過程和設計的相對公開、滿足大多數人利益，且把事情講清楚。 除了擁堵費， 《任務分解》要求控制北京機動車規模，到2017年底，全市機動車保有量在600萬輛以下。2014年1月1日以後，北京小汽車新增牌照配額將縮減近一半，即每月搖號發放僅1萬個左右。 同時，新規嚴格對外埠車輛管理，自2014年起，凡進入六環路內 ( 不含 ) 的外埠車輛必須辦理進京證。 油品方面，繼北京在全國率先執行“國四”和“京五”標準後，新規要求北京力爭2016年發佈實施第六階段車用燃油地方標準。 壓煤再加碼 PM2.5汙染的另一大來源是燃煤。北京市發改委相關負責人曾表示，北京地區燃煤排放對 PM2.5的貢獻值約為17%。 有受訪學者認為實際比重更高。 2012年出台的《2012-2020年大氣汙染治理措施》規定，到2020年，將煤炭消費總量控制在1000萬噸以內。剛出爐的《任務分解》則將這個目標提前了三年，規定到2017年實現，要求煤炭占能源消費比重下降到10% 以下，優質能源消費比重提高到90%以上。 “煤削減後，肯定有別的能源代替，如天然氣，以滿足北京發展。 ”謝紹東表示， “但天然氣比煤炭貴，城市社會運行的成本會增加。不過，空氣質量會得到改善，汙染治理花的費用減少” 。 雷宇亦表示，京津冀區域削減煤炭的難度在於有多少天然氣可用，且用于發電的燃煤被削減後，需要外部調入更多的電，這方面需要全國能源統一調度，“可以想象北京能拿到的天然氣肯定比現在多很多。 ”中國以煤為主的能源形勢決定，不是所有的地區都有足夠的天然氣替代煤。雷宇對財新記者表示，北京作為首都的優勢“多少是存在的” 。 此外， 《任務分解》對PM2.5的另一大汙染源揚塵也做了較精細的規劃。 北京大學等單位發佈的一份研究顯示，揚塵對北京PM2.5的貢獻值約為18%。 新規提出對揚塵的控制，某種程度上，是對環境管理提出更高的要求。雷宇認為，PM2.5汙染控制除了涉及技術，更多涉及管理問題。 對比國內外建築工地，雷宇稱，歐美國家對道路的施工，是小區域作業，分段操作，不像國內，是一長段都開工；有些西方國家，房子施工，會將屋頂的垃圾通過管子傾倒下來，而國內很多是直接從樓上扔下來。 清理工業汙染死角 工業汙染也是北京 PM2.5的重要來源，比例也約有20% 上下。關閉1200家不符合首都功能定位的汙染企業，是本次新規的亮點之一。 北京常抱怨河北的工業汙染影響其大氣質量，但北京本身的工業汙染如何，或從最近環保部的暗查中可略知一二。 2013年7月底8月初，環保部暗查了北京29家企業， 其中22家存在環境汙染問題，主要是空氣汙染。 1200家企業是否能如期如數關閉？ 2012年，北京提出2015年前，調整、退出約1200家企業 ；如今這個期限被延後了一年，或透出關停企業的難度。 謝紹東認為鑒於強大的行政手段，退出1200家企業困難不大， “首鋼都搬了，這些企業還搬不了？”他說： “我估計1200這個數， 可能是經過精心思考，本身就應該淘汰的。像首鋼一樣，完成了歷史使命。 ”同時， 《任務分解》要求年內出台嚴于國家要求的高汙染行業調整、生產工藝和設備退出指導目錄。 根據新規，北京原則上禁止的項目包括 ：鋼鐵、水泥、焦炭、有色金屬冶煉、電解鋁、平板玻璃、電石、鐵合金、瀝青防水卷材等，不再建勞動密集型一般製造業項目。 環保部環境規劃院副院長兼總工程師王金南告訴財新記者，短期看，一些汙染企業的強制退出有一定的經濟影響，包括對就業的影響，但從節能減排以及環境效益角度出發，嚴重汙染的小企業退出可能是效益大於成本的。 河北壞空氣暫無解 北京84條，沒有一條涉及針對外來空氣汙染的具體措施。外來空氣汙染，據北京環保部門研究，占北京 PM2.5的25%；不僅如此，重汙染時，可能達70%以上。 一個壞的設想是，北京單兵作戰，縱五年內成功突圍，雖可保證大部分的好天氣，但在某些時候，外來的重汙染，仍將帶來嚴重的壞天氣。 專家指出，京津冀的特點與珠三角、長三角非常不同。後兩者內部各方齊頭並進，治氣方面均有實力發力，可以形成良性循環。但京津冀卻是北京一騎絕 塵，河北經濟較落後，偏偏，河北大氣汙染又十分嚴重。 河北無法複制北京治氣的很多經驗，壓煤、壓縮第二產業都是燒大錢的事，河北可能沒那麼多錢。 馮銀廠指出，北京作為政治中心，資源多，河北沒法比。 “北京每年能分配到100億立方米天然氣，河北全省才有14億立方米。北京天然氣可以用來發電，河北空氣汙染非常嚴重的一些城市，卻只能燒煤。北京為治汙，可以把首鋼搬到河北，但河北的汙染企業往哪搬？”河北的經濟結構與北京不同，第二產業是支柱產業。雷宇認為，汙染治理對河北第二產業的影響比北京大得多，所以中央需要制定區別性的政策。 “一方面，河北可能需要更多資金支持 ；另一方面，對河北控制汙染的要求不能完全和北京劃等號。 ”學者普遍認為，像發達國家在環保上給予發展中國家技術支持和經濟支持一樣，北京出技術、出些錢對河北進行生態補償是應該的，但得由更高層面協調出一種機制，落實區域聯防聯控，保障河北治理空氣的積極性。 本次《任務分解》未對聯防聯控進行詳解，只籠統要求自2014年起，在中央有關部門協調支持下，北京會同周邊省區市開展區域聯防聯控。 一個懸念是，上述嚴厲措施之下，五年之後北京能否如期實現目標？財新記者採訪發現，學者及民間 NGO 之間的看法，並不一致。 對於北京未來五年 PM2.5濃度下降25％的目標，環保組織綠色和平的一項分析認為，現有的政策下，這一目標“肯定無法完成” 。若要如期完成，該組 織測算，未來五年京津冀地區煤炭總量要削減8000萬 -9000萬噸，同時山西、內蒙古的煤炭消費年增速也得控制。 謝紹東較為樂觀，認為北京目標雖 大，但新政的措施力度更大， “我感覺（北京）做得到” 。雷宇指出，從歐美經驗看，政府真正意識到空氣問題的嚴重性，真正治理，空氣改善可以較快。 學者們的共識是，關鍵是看北京治氣政策能否不折不扣地落實，看政府是否真有決心做下去。 | ||