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陝西某高速貸款斷裂欠賬已數千萬 國家信貸調控惹的禍？

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“養老金改革要還欠賬不要往回扯”

養老金的缺口不是賬戶問題，而是有一個歷史欠債。

一定要市場化，包攬的包袱要逐步卸下來，否則20年以後還是老樣子。

怎麽還歷史欠賬

我不贊成搞NDC。

原因有這麽幾個，第一，我們這套制度前身是單位保障，當時啟動養老保險改革有一句話：要改變國家和企業把養老金包攬起來的做法。但在實際運行中統賬結合變成統賬混合，結果就是做不實個人賬戶，做不實就想把它變成名義。但是如果把這個賬戶取消了，名義賬戶又是包攬，就同原先改革的初衷不一致了。

第二，NDC跟世界上的主流取向不一致。因為世界上的養老保險一般是多支柱的，社會統籌包最基礎的部分，個人賬戶的部分相對大一點。

第三，老百姓繳費是真金白銀拿出來的，現在你告訴他這是名義的，這啥意思呢？社會心理也不接受。

第四，我們後來出臺的城鄉居民養老保險的結構更清晰，一個賬戶一個統籌，它沒有挪用問題，沒有統籌基金缺口，完全是實賬。你現在把職工保險個人賬戶變成名義，那農民跟居民要不要名義？這不是往回扯嗎？

要問一下，為什麽統籌有缺口？問題在於“老人”和“中人”沒有繳費。老人一分錢沒繳，中人是部分繳費。簡單算一下，制度運行20年，就算人群結構一樣，每年退休和新增繳費人數一樣，退休人員平均才繳了10年。從上海情況來講，380萬退休人員，平均計發養老金的繳費年限是30年，等於中人只繳了三分之一，老人一分錢沒繳。所以根本原因不是在賬戶問題，而是有一個歷史欠賬。

你現在用名義賬戶能渡過眼前難關，實際上只是延緩當期投入，把債務矛盾後移，僅此而已。而我們後延的條件又不好，越往後老齡化程度越高，2030年到2050年是一個高峰。

關於歷史欠賬問題，2010年頒布的社會保險法已明確規定，國有企業和事業單位職工視同繳費年限，應當繳納而未繳納的費用由政府承擔。那麽就應該來研究如何解決歷史債務，而不是說怎麽用空。

歷史債務很難確切計算，但是有一個標準可以計算，就是從建立養老保險制度以來，我們用空了多少個人賬戶，個人賬戶記賬額3.5萬億減去做實的4000多億，用空了3萬億。現在養老金也結余了3萬億，說是統籌積累，但理論上講，應該先把個人賬戶用空的部分還上，然後才是統籌資金。

如果從這個角度，還歷史欠賬不需要拿出很多錢，只要把個人賬戶逐步還上就可以。那麽用什麽機制呢？我個人認為應該是列規矩。就是列出一個財政支出的公式，綜合考慮這個地方老人和中人的數量，然後財政應該每年列支幾個百分點，剛性支出，就像教育支出4%一樣。有的地方現在財政很困難，中央財政還在補貼，那是另外一碼事。基本責任要落實，財政不平衡問題用財政轉移支付解決。

資金短缺還有一個因素，我們有1億農民工沒有參加到職工保險里來，帶來兩大問題。一是影響當期總收入，加劇資金平衡困難。第二，這些人又將變成“半截子”保障，等他們老了再進來，年限又短水平又低，形成惡性循環，我們今天的問題就是因為從半截子搞社保。

擴大社保覆蓋面，應該是一個戰略考慮。統籌面越廣，贍養比越合理，資金壓力越小。改革推出越晚，政府負擔越重，就像機關事業單位如果早10年改革，現在也有很大一筆積累。

另外繳費機制也要改善，要加大多繳多得的力度。

要市場化不要政府包攬

為什麽要做實個人賬戶？一是要走出包攬的路子。因為我們現在的養老金界限不夠清晰，盡管說是統賬結合，老百姓的意識中還是靠國家養老，沒有把賬戶當回事，你看到誰來問我賬戶里的錢都到哪去了？賬戶的作用被壓抑了，沒有形成一個好的制度文化。

第二，賬戶沒有市場化運營，也沒有運營的規則，所以沒有分享改革開放的成果。沒有市場化運營的一個原因是賬戶資金被統籌借用了。賬戶沒有做起來，好像就和老百姓關系不大，弄來弄去還是三方：國家、單位、個人，那麽市場呢？

做實就為了形成制度文化，如果這一塊做好了、做強了，老百姓靠賬戶的意識、靠自身的意識，多投多得益的意識就會強化。現在大鍋飯文化還有遺留，因為現在享受養老金的都是這一代人，他覺得人是國家的，國家要給我養老。但年輕人不能再建立這樣的制度文化。

做實之後，國家可以從戰略上考慮這筆資金的使用方向，把它投在收益確保的戰略性項目上，比如石油管道、南水北調、電網高鐵等，都是有回報機制的，可以避免投資一般競爭行業的投資風險。

如果不做實，把它全部名義賬戶化，還是相信政府力量，交到政府手里我讓它增值，這個思路太老了。一定要市場化，包攬的包袱要逐步卸下來，把好的機制培育起來，否則20年以後還是老樣子。我們現在頂層設計要著眼的，是現在中年以下的這一代人要什麽制度，因為養老保險不是立竿見影的，是個長周期的社會發展過程。

決策者一定要清楚，要讓市場在資源配置中起決定性作用，都是自己包攬，走不遠也走不好。

（南方周末記者馮禹丁采訪整理）

統賬，欠賬，混賬翻翻養老金20年舊賬

從統賬結合制度的確立，到個人賬戶的去留，中國不止一次站在養老金制度抉擇的十字路口。

中國特色的“統賬結合”養老制度

這不是中國第一次站在養老金制度抉擇的十字路口。

1991年國務院頒布《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，養老金制度作為國企改革的配套，進入頂層設計。

當時全世界有兩種基礎養老金制度，一種是有120年歷史的現收現付制（DB制），籠統來說就是“向現在在工作的人收錢，養現在的老人”；一種是為了克服前者弊端、由世界銀行專家設計的個人賬戶制（DC制），並於1980年代在智利等拉美國家付諸實踐，簡單說就是“每個人自己存錢養自己”。

兩種制度各有利弊，DB制的好處是運行成本低，弱點是當老齡化社會老人越來越多時會出現麻煩。DC制看上去更公平、更具激勵性，但缺乏共濟性，也不能避免受托管理個人賬戶的專業機構投資失誤的風險。智利政府後來不得不建立新的統籌基金，保障低收入人群的老年生活。

在1990年代初的中國，個人賬戶也是有爭議的新生事物。當時負責改革頂層設計的國家體改委受世界銀行的影響，主張應該搞個人賬戶。而社會保障主管部門勞動部（人社部的前身）則與主張DB制的國際勞工組織和國際社會保障協會接觸較多，反對個人賬戶。為此，時任勞動部長李伯勇數次在會上“頂撞”時任副總理朱镕基。

最後中央決定在社會統籌的基礎上引入個人賬戶，1995年將“統賬結合”制度寫入了中央文件。

隨後，在個人賬戶與統籌繳費的比例上，兩大部委又產生分歧。

體改委認為應該搞占工資總額16%的大個人賬戶；勞動部則主張“大統籌、小賬戶”，理由是大個人賬戶制極易形成個人賬戶空賬，造成巨大的制度風險。據時任勞動和社會保障部副部長王建倫回憶，當時體改委和勞動部爭論得非常厲害，“拍桌子、瞪眼睛地爭”。

部委間相持不下，中央也拿不定主意，於是讓各省去搞試點，自行決定個人賬戶大小。

最早建立個人賬戶的城市是深圳特區。據《中國社會保障》雜誌記載，1992年時任深圳市勞動局局長張文超帶隊赴新加坡考察，學習引進了新加坡的公積金個人賬戶制（新加坡的個人賬戶並非只是養老金賬戶，而是集各種社保功能於一體）。深圳當時的設計是統籌基金占比5%，個人賬戶占比16%（個人和企業各繳8%）。

上海後來複制了深圳方案。但采用小個人賬戶的地方也不少，比如北京。有的地方，個人賬戶更是小到4%。

到1996年時，中央發現勢頭不妙，各地因職工工作調動引發的養老金繳費和計發爭議不斷。“當時到了什麽程度，湖北省和武漢市的賬戶大小都不同，省屬企業和市屬企業之間的職工流動都出問題。”時任體改委分配和社會保障體制司司長宋曉梧回憶說。

於是國務院決定緊急統一企業職工養老保險制度。經過激烈爭論，1997年，國務院頒布《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發［1997］26號文），將個人賬戶統一為繳費工資的11%（個人8%，企業3%），個人賬戶中個人繳費部分可繼承。社會統籌部分企業交20%。文件還統一了養老金計發辦法。

宋曉梧參與起草了統賬結合的方案，他還記得當時的爭論之激烈。他個人本不同意在基本養老里搞個人賬戶，認為中國的儲蓄率已經很高，從金融的角度沒必要搞。“有一次會上，有領導批評我說，宋教授，你現在不是教授了，是行政官員，你現在的任務是貫徹中央已經確定的方針政策，而不是發表個人學術觀點。”在調任體改委之前，宋是勞動科學院常務副院長。

至此，中國首創的統賬結合制度在現實中落地，但麻煩才剛剛開始。

取消還是做實個人賬戶

在兩種方向不同的制度之間過渡，最大的問題是如何做實個人賬戶。凡是從DB制轉向DC制的國家，都面臨這一難題，中國也不例外。

因為以前老職工並沒有為個人賬戶繳費，這部分賬戶是空賬。到1999年底，全國空賬額累計達到1914億元。宋曉梧是最早測算中國養老金個人賬戶空賬數額的人之一，2001年時他的課題組測算出如果財政不拿錢補貼，十年之內個人賬戶空賬將達到1萬億元以上。

要做實這些個人賬戶，需要一筆巨大的資產。個人賬戶制樣板國家智利是通過發行長達50年的特別國債，一次性做實了個人賬戶。據宋曉梧介紹，智利為償還這筆債務還變賣了大量銅礦等國有資產。

現任央行行長周小川等人在1993年提出，將一部分國有資產看作是由過去的養老基金和醫療基金的積累所形成的，劃撥出來由國有持股機構進行委托經營。這一方案在邏輯上順理成章，因為原來DB制下的老職工沒有建立個人賬戶，他們的這部分養老金被投資變成了國有資產。現在國家決定改制搞個人賬戶，理應變現國有資產彌補老職工的個人賬戶，而不是由新一代職工的個人賬戶去承擔改革的成本。

但在1990年代這一方案因財政緊張、國企困難等理由被否定，代之以提高企業繳費率。彼時官員的整體認識水平，也無法與今日相比。一位知情人士回憶，當時有領導在開會時說，我們有什麽欠賬問題？沒有。

2000年9月，中央財政撥款200億元，並劃撥部分彩票公益金，成立全國社會保障基金。據參與該基金方案起草的宋曉梧介紹，這筆錢原定也是用於逐步做實養老金個人賬戶缺口，做實之後由社保基金理事會繼續運作個人賬戶。但後來這筆基金變成了財政儲備基金。

在中國經濟剛進入新一輪高速增長周期的2003年，勞動部曾做過測算，若在2005年對全國企業職工個人賬戶按5%做實，共需要464億元，其中若對中西部21省補助50%，東部7省補助25%，中央財政共需出資167億元。這筆錢約占2005年財政支出的不到1%。當然，該方案並未實施。

國企脫困後，又有學者如政法大學教授胡繼曄等多次論述劃撥國有資產做實個人賬戶，但一直都沒有實現。“轉軌成本本來應該由國家承擔，全國社保基金理事會來彌補缺口的責任也不清，只能是繼續寅吃卯糧。”胡繼曄對南方周末記者說。

由於沒有做實個人賬戶，我國統賬結合制度一開始就實行了個人賬戶與社會統籌基金混在一起的混賬管理，實際上個人賬戶也被混用，實際就是回到了DB制。

上海市勞動和社會保障局原副局長鮑淡如告訴南方周末記者，當時統籌賬戶挪用個人賬戶“手續都不用辦”，債權債務的會計處理更談不上，“統賬結合變成了統賬混合”。

到1990年代末，關於要不要取消徒有其名的個人賬戶制，爭議重現。

2000年，國務院成立專門調研組，研究個人賬戶的取舍問題。結論是，取消個人賬戶會降低政府信用，即便取消它也解決不了養老金缺口，反而引發新的矛盾。因此，改革的方向不是取消而是做實個人賬戶。

再後來，因個人賬戶難以做實，新的方式——NDC開始進入議事範疇。

據一名與會者回憶，2004年國務院發展研究中心在釣魚臺搞名義賬戶的研討會，邀請勞動部副部長出席，結果一聽會議內容，勞動部參會人員差點提前退出會場以示抗議。原因是勞動部當年反對搞個人賬戶，被中央否決，好不容易把個人賬戶系統建立起來，突然又提出不做實個人賬戶了。“當時他們抗議說，制度不是兒戲。當初搖旗吶喊的是你們，現在要取消的也是你們，當我們做具體工作的人容易啊。”該人士說。

東三省試點失敗

2001年，一場做實個人賬戶的“遼沈戰役”在老工業基地遼寧啟動，隨後吉林和黑龍江也加入試點。

選擇東三省試點，是因為這里的養老金缺口問題最早爆發。據原遼寧省副省長兼財政廳長劉克崮對《中國社會保障》回憶，1999年遼寧一個礦區的領導被退休職工圍困要求兌現養老金，政府最後出動了武警部隊才把他們解救出來。

至2001年6月，遼寧省個人賬戶空賬達到200億元。《中國社會保障》編輯部主任劉洪清介紹，時任勞動部副部長王建倫陪朱镕基去東北考察，朱镕基下到離退休下崗職工居住的窩棚內，看到其拮據的生活禁不住流下眼淚，深感作為國企改革配套的社保體系建設不力。

遼寧試點的具體辦法是縮小個人賬戶規模至8%，做實的個人賬戶與統籌基金分賬管理。資金由中央財政轉移支付補助75%，地方財政補助25%。

2001年，中央財政為試點對遼寧的新增補貼額為7.2億元，2002年增加到14.4億元，此後一直保持不變。數據顯示，至2010年，中央財政因做實個人賬戶對東三省增加補助101.2億元，地方財政增加補助47.9億元。

東三省試點時，關於做實個人賬戶的路徑問題，財政部與勞動部又產生了分歧。勞動部認為，是社會統籌部分的歷史欠賬導致了個人賬戶的挪用和空賬，應該先補社會統籌的歷史欠賬，即“老人”的養老金缺口和“中人”的過渡養老金。而財政部認為，中央財政的轉移支付應該直接補進“中人”的個人賬戶。

後來中央的補貼主要進了“中人”的個人賬戶，地方財政則補了一部分社會統籌的歷史欠賬。但後來發現，統籌部分的歷史欠賬缺口未補，使得已做實的個人賬戶又不得不被挪用。

東三省試點一度看到曙光。遼寧做實的個人賬戶從13億元起步，到2008年達到了430億元。

但隨後老齡化來臨，壓力不斷加大，2013年東三省參保職工撫養比分別達到1.53、1.34和1.07，也就是說，接近一個年輕人養一個退休老人。

另一方面養老金發放水平連年提高，從10年前的人均約七百元上調到約2000元，把財政轉移支付的增幅遠遠甩在後面。

到2010年，遼寧地方財政已經兜不住，國務院迫不得已，特批遼寧向已經做實的個人賬戶“借支”。至今累計已借支700多億元。隨後黑龍江和吉林等省也開始挪用個人賬戶，由此，做實個人賬戶的試點事實上宣告失敗。

原大連市社會保險基金管理中心總經理陳仰東告訴南方周末記者，當初就不應該把遼寧試點叫“做實個人賬戶試點”，因為養老金缺口根源在於歷史債務的政府責任不清，把做實個人賬戶作為重點掩蓋了這一問題，而讓財政感覺“你們現在的錢是我給的”，逐漸失去動力。

到2013年，全國養老保險個人賬戶的空賬已經從2007年的1.1萬億元擴大到了3.1萬億元，而做實個人賬戶規模僅為4154億元。

“我們認為，做實個人賬戶的黃金期已經過去，當時在1997年如果抓住時機的話，17年可能已經有相當大的規模了，現在時機已經過去了。”2014年12月28日，人社部社會保險事業管理中心主任唐霽松在社科院報告發布會上說。

宋曉梧也認為，在儲蓄率高企、經濟增速放緩的現階段，做實個人賬戶的窗口期“可能真錯過了”。持這一觀點的研究者並不少，在他們看來，如果早年做實了個人賬戶，過去17年的經濟高速增長或許可以為這筆基金提供豐厚的回報，一舉解決中國的養老金難題。

但中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文認為，幸虧當年沒有做實個人賬戶，“那我們將遇到一場災難，做實的資產都變成了沈沒成本，是巨大的福利浪費和損失”。他說，“中國的社會平均工資水平增長太快，養老金投資體制卻沒有建立起來，資本市場也不成熟，投資效率追不上工資增速。”

他的觀點也不無支持。據2003年底勞動部向國務院呈報的“遼寧省試點情況調研報告”，1993-2003年，企業職工工資年均實際增長率高達9.2%，而2000-2003年遼寧省做實的76.2億元個人賬戶基金的當年收益率僅為2.5%，原因是投資渠道局限於認購國債、銀行協議存款和定期存款等，而“資本市場尚處於起步階段，風險較大，基金進入的條件尚不成熟”。

但如果養老金真正實現了基金積累，倒逼投資體制的完善也未可知。“個人賬戶沒有享受到十幾年經濟高速發展的紅利，是因為賬戶是空的，空賬戶自然沒有市場化。”鮑淡如對南方周末記者說。