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《制度批判》食管法形同虛設 廠商罰不怕速訂「危險犯」條款食品有害就法辦

2014-09-15  TCW
 
 

 

從塑化劑、毒澱粉到餿水油,黑心食品之所以層出不窮,表面上原因是業者為壓低成本罔顧消費者權益;但追根究柢而論,讓不肖業者前仆後繼的,其實是政府單位權責不清造成的執法漏洞,以及嚇阻力薄弱的食安法令!

撰文‧鄭閔聲、何欣潔、許瓊文「五○%的利潤,能讓資本家鋌而走險;一○○%的利潤,讓他們敢踐踏世界上的一切法律。」馬克思百餘年前在《資本論》中引述的這段話,儼然就是當下台灣寫照。面對不肖業者,理應捍衛食品安全的官員,不僅顯得束手無策,甚至以阿Q言論自我安慰,殊不知法令疏漏與權責不清,正是食安危機的罪魁禍首,而《食品安全衛生管理法》(簡稱《食管法》)就是那部被反覆踐踏的法律。

每逢食安風暴,《食管法》一定是最先被檢討的對象;過去三年,行政、立法兩院為回應民怨,曾三度修法提高罰鍰金額與刑度。根據現行法令,若製造、販賣有害人體健康食品致人於死者,最高可處無期徒刑;食品摻偽、假冒或添加未經許可物質,最高也可處五千萬元罰鍰。再三修法,卻仍擋不住業者以身試法,可見光憑加重罰則,並不足以解決食安亂象。

「法制失靈,讓廠商無所畏懼,才會爆出一連串的食安問題。」消基會董事長張智剛認為,現行法規的矛盾與不嚴謹處,降低了罰則實際效力,例如大統長基董事長高振利,去年因混摻油品被處以十八.五億元行政罰鍰,但基於「一罪不兩罰」原則,二審被判處十二年有期徒刑定讞後,僅須併科三千八百萬元罰金,不必繳納行政罰鍰,罰金遠低於他販賣混充油的不法所得。

事實上,就連高振利的十二年有期徒刑,也與《食管法》相關罰則無涉;「詐欺」、「商品虛偽標記罪」,才是法官認定高振利必須入監服刑的理由。

「非法食品致人死傷,實務上非常不容易舉證,就算《食管法》刑責訂得再高,也很難對業者科罰。」消基會祕書長雷立芬解釋,若消費者無法提出造成健康危害的明確證據,法院就不能依《食管法》追究業者刑責;正因如此,她憂心食藥署署長葉明功在事件爆發後,公開宣稱問題油品對人體「無立即傷害」,未來將影響消費者求償。

「食藥署長自己說餿水油安全,等於讓政府防線潰堤,未來就算消費者告上法院,廠商只要引用署長發言,就能免責了。」研究食品科學的台大園藝暨景觀學系教授許輔也痛批葉明功發言形同卸責。

為避免黑心食品業者躲過巨額行政罰鍰,政府已修法將食品安全案件改為根據所得利益裁罰,但張智剛主張,就算不能證明損害,只要廠商規模、受害人數達到一定規模,業者就必須賠償,才能有效嚇阻不肖業者。立委管碧玲則認為,《食管法》應增訂「危險犯」條款,只要業者製造、販賣具有害物質的食品,有危害人體之虞,就應追究刑責。

《食管法》究責定罪不易,

兩大咖都被輕判

第44條(行政罰則)

(食品業者加工、製造、調配食品)含有毒或含有害人體健康之物質或異物、摻偽或假冒者,處6萬元以上5000萬元以下罰鍰……其所得利益超過法定罰鍰最高額且經中央主管機關認定情節重大者,得於所得利益範圍內裁處。

漏洞

基於「一罪不兩罰」原則,業者繳納刑事罰金後,即免繳行政罰鍰,付出代價可能低於不法獲利。

例:2013年,大統長基董事長高振利原本被開罰18.5億元,2014年二審定讞,最後只繳納3800萬元罰金。

第49條(刑責)

食品摻偽或假冒、添加未經中央主管機關許可之添加物,處5年以下有期徒刑、得併科800萬元以下罰金。

違反規定致危害人體健康者,處7年以下有期徒刑,得併科1000萬元以下罰金;致人於死者,處無期徒刑或7年以上有期徒刑,得併科2000萬元以下罰金;致重傷者,處3年以上10年以下有期徒刑,得併科1500萬元以下罰金。

漏洞

「危害人體健康」難以舉證,不肖業者刑責難以成立,消費者也難以求償。

例:2011年塑化劑風暴,消費者集體求償24億元,但業者引用衛生署資料:「塑化劑在48至72小時內即可排出體外」,2013年,法院最後僅判賠120萬元。

《國家認證沒保障》解方: 強制廠商稽核內部、原料商黑心食品充斥市面,難以分辨真偽的消費者,只能期望國家認證提供些許保障。由政府輔導成立的「台灣食品GMP」,過去一直被認為是優良食品的權威指標,但這次被查獲使用餿水油的強冠企業,卻是有十二項商品通過GMP認證的「優良廠商」。儘管經濟部工業局澄清,出問題的「全統香豬油」並非GMP商品,並強調自去年混充油事件後,GMP已擬定落實源頭追蹤管理、國際接軌等精進措施,卻已難挽回社會信任。

至於國際標準化組織制定的ISO9001、ISO22000認證制度,雖較GMP具體客觀,但較著重廠商作業流程與管控,並不驗證食品成分,且一年僅驗證一次,廠商能有充分時間應付稽核,一位任職於國內前三大食品廠的實驗室主管私下說:「這些稽核看不見工廠真實狀況。」「對大廠來說,自主管理是最重要的,自己的原料要自己顧,不能只靠ISO或GMP認證。」該主管透露,自家公司購入原料後,一定會先擺放一段時間後再自行抽驗成分,就是因為不敢完全相信供應商檢驗報告;任何外部認證都無法取代這些自我把關程序。

近年來總能避開食安風暴的食品大廠義美,則早已退出GMP認證,義美總經理高志明認為品牌比GMP更重要,也不只一次強調,公司維持品質的關鍵,就是自主管理原料供應商、設立檢驗實驗室,並強化驗收人員專業知識。

許輔認為,每年只派人查廠兩次、訪視前還會「預先通知」的GMP驗證,原本就應該是輔助性機制,不是品質良莠的唯一標準,更不該是業者提升商譽的捷徑,「有人只是設法讓幾項商品通過認證,然後對外大肆宣揚,想多做幾筆生意。用這種扭曲的心態應付認證制度,當然不會想辦法維護品質。」儘管食藥署宣布,明年二月起,包括肉類加工、乳品加工在內的八大項食品,必須分階段建立食品溯源系統,以便食藥署與各縣市衛生局掌握食品原料來源、流向,原本不在名單中的油脂業者也可能被納入規範,但專家認為,這樣的系統距離自主管理精神還有一段落差。

台師大化學系教授吳家誠即公開表示,唯有修正《食管法》,對廠商改採強制執行的「GHP」(良好衛生規範),並嚴查上游原料,才能根本解決食安問題。許輔則認為,政府應強制要求食品大廠自主進行內部品質稽核(Quality Assurance),以及原料供應商稽核,並定期公布資料,才能讓消費者安心。

權威認證

為何無法為台灣食品安全把關?

GMP ISO 22000 GMP ISO 22000 主管機關 經濟部工業局 經濟部標準檢驗局認證程序廠商申請登錄→資料審查→現場評鑑→產品標示檢驗→授證→分級追蹤查驗,每年至少一次。申請認證→文件審查→實施稽核→授證後每年追蹤→每三年重新檢驗稽核。

迷思一

獲得認證=

產品安全? GMP是認證良好作業(Good Manufacturing Practice),但符合GMP生產流程,不一定是優良商品。 ISO 22000是評估企業對生產流程的管控能力,無法直接評估產品優劣。

迷思二

獲得認證=

優良廠商? GMP只認證個別品項,一家公司的某產品獲得認證,不代表其他產品也符合GMP標準。 中華民國並非ISO(國際標準化組織)會員,ISO認證對台灣無實質約束力。

迷思三

認證單位能為消費者監督業者生產? 稽核人員查廠皆須事前告知,無法確認生產線實際狀況;若產業知識不足,也不一定能揭穿不肖廠商的矇騙手段。

綜合整理:張佳婷

廢料去向無人管》解方: 環保與衛生單位加強橫向聯繫無論違法罰則或品質認證,皆屬食安網絡下游機制,妥善的源頭管理才是維護民眾健康的第一道防線,但政府對廢棄物與食品原料分流,卻存在不少灰色地帶。

例如《今周刊》調查油品回收流程時,就發現有地下回收業者,在未經環保機關核准下,私自收購夜市廢棄油;就連廢皮革油脂、屠宰下腳料等絕不該被作為食材的廢棄物流向由誰管控,各單位也莫衷一是。

根據《廢棄物清理法》,中央與地方環保單位應確實掌握各類廢棄物流向。但環保署稽查總隊總隊長蕭清郎表示,環保署僅負責監控廢棄物是否獲得妥善處置,以廢棄油品而言,只要沒有造成環境汙染,環保單位不會細究廢油去向。

衛福部則表示,廢棄物依法不屬於食品原料,不歸衛福部管轄,應由環保署廢棄物管理處負責,衛福部只有在例行抽驗發現食品不符衛生安全標準時,才能依法開罰。也就是說,餿水油的源頭廢料,長期以來有如化外之地,業者得以毫不費力地取得大量「原物料」。

對此,蕭清郎坦言,環保稽查人員執法確實有改進空間,未來應加強與食安衛生單位的橫向聯繫,才能確保廢棄物品不會流入食品廠;衛生單位若發現食品業者原料異常,也應通報環保人員聯手追溯源頭。

原料恐人畜共用》解方: 三部會嚴管食品兼飼料廠此外,政府允許食品業者兼營飼料製造廠,也造成另一大問題:原料通用,增添追查廢棄物是否遭不當使用的難度。這次被查獲使用餿水油的強冠企業,就是典型案例。

「政府允許食品業者同時兼做豬飼料,一旦不肖人士以製作飼料名義購入廢料、餿水,實際上卻拿來製作食用油,衛生單位也無從查起。」一位不願具名的退休稽查人員指出,非法油廠多半位於深山或海濱等稽查困難的偏遠地區,又擁有調製符合國家標準成品的技術,政府若想杜絕餿水油,只能加強控管使用半流體或液體硬脂酸的食品業者,並嚴密追蹤豬油渣與豬廢料流向。

根據多年第一線稽查經驗,該人士建議,農委會、衛福部、環保署應針對廢棄物再利用流程,以及食品及飼料廠管理,建立跨部會資訊整合平台,才能避免業者利用類似「三不管地帶」,伺機從事不法行為。

去年混摻油風暴期間,衛福部部長邱文達面對立委批評國家認證虛設時曾感嘆:「什麼標示都敵不過人心的險惡。」事隔將近一年,早知人心險惡的邱部長,應拿出魄力與辦法,維護無辜消費者的健康權益。

 
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可懲罰惡質廠商 無法保障消費者 食管法三年修五次 仍有三大缺憾


2014-12-01  TWM

頂新案促成《食管法》再度修正,從罰則加重到舉證責任都已改進,雖能解決部分食安問題,但專家、立委卻憂心指出,新法仍有三大未能修正的缺憾,食安危機仍然未能解除。

撰文‧何欣潔

十一月十八日,立法院三讀通過《食品安全衛生管理法》(簡稱《食管法》),這是今年以來第二次修正,也是近三年內第五次修正,足見每次修法都無法徹底解決問題。若為剛出爐的修正案下結論,可謂「惡人可以得到惡報,但好人仍無法得到保護。」過往《食管法》最為人詬病之處,就是罰則太輕,與黑心食品的高額利潤相比,罰單顯得微不足道。本次修法後,罰則的確大幅提高,若廠商生產食品中含有害違法添加物,或涉嫌以廉價食材摻偽假冒高價食品,足以危害人體健康者,將加重刑期,從修法前的七年以下有期徒刑,改為一年以上、七年以下有期徒刑。

若致人於死,可被求處無期徒刑或七年以上有期徒刑、最高二億元罰金;對黑心公司法人,最高可開罰二十億元。

新概念:追討「不法利得」此外,這次修法也導入「不法利得」概念,除了違法所該付出的懲罰代價外,販賣黑心食品所得,也可被追回繳入國庫。以頂新這次黑心油事件來說,《食管法》修法前最高只能罰到二千萬元,但修法後,罰金加上不法所得繳回,就可能達到數億元。

最後,修法也讓訴訟過程中的「舉證責任」反轉。消基會曾代替消費者向塑化劑廠商求償七十八億元,這個團體訴訟案在去年宣判,就因法官認為消費者無法證明健康有損,甚至有廠商僅被判賠九元。

舉證責任反轉,即是由過往要求消費者負責證明自己健康受損,改為「廠商必須證明產品無害」,或已在生產過程盡一定的注意義務,讓消費者能在訴訟時減輕舉證責任,較有可能循法律途徑實現市井小民的「食安正義」。

不過,從食品安全角度來看,部分專家與稽查員持續悲觀。

台大公衛系教授吳焜裕指出,僅靠嚴刑峻罰絕不足以解決問題,台灣食品問題若持續缺乏風險管理、事前預防的觀念,恐怕還是會產生食安漏洞。

參與修法的立委尤美女也指出,雖然修法可懲罰惡質廠商,但卻無法賠償消費者、保護吹哨者(檢舉人)。

缺憾一:對吹哨者保護不力從過往多 次經驗可以得知,食品安全的魔鬼,往往藏在公司經營的細節裡。如果沒有類似「屏東老農」或「資深員工」等知曉內情的角色出面爆料,檢調恐怕查無不法證據。而屏東老農不敢出來領獎金,就知道民眾不信賴政府可以保護吹哨者。

但新法中,僅規定「公務員」對於檢舉人的身分資料應保密,否則將依法追究刑事及行政責任,法條規範太過模糊。

修法前夕的「立法院黨團協商結論」第十項可見,原本欲給吹哨者的保護與獎勵,還有更詳細的規定,如「受理揭發機關、單位及權責機關對揭發者之姓名、年齡、住居所等足資辨識其特徵、身分之資料及揭發內容應予保密」,但最終修法結果卻僅將這些規範寫入行政規則,位階不夠,留給不肖公務員太多洩密的空間。

「各地方政府當然都有跟廠商關係良好的基層公務員,你規定越模糊,他越好通風報信。」不願具名的資深稽查人員表示。除非原本就抱著徹底離開食品業的打算,否則幾乎沒有員工願意出面檢舉黑心老闆。

缺憾二:食安基金無代償制新版《食安法》雖然有助於消費者提起團體訴訟,但尤美女不滿地指出,團體訴訟曠日廢時,勝訴之後,又必須面對廠商可能已倒閉、消費者債權排序在銀行之後的問題,恐怕求償無門。

立委提案中原有設計機制,在消費者團體訴訟勝訴後,食安基金即預先代墊、賠償給消費者,再由國家向廠商進行代位求償,最後卻未能通過。

缺憾三:食安資料庫仍不足林口長庚毒物科醫師顏宗海批評,食安受害者認定不易,台灣相關研究又不足,甚至也很難證明對人體造成的傷害,「法條是訂得很漂亮,但恐怕是英雄無用武之地。」吳焜裕說,與其不斷修法提高罰則,他建議仿效日本的食品安全委員會,再修法組成獨立「食品安全委員會」;另向美國看齊,建置食源性疾病調查資料庫。

前者以獨立專責機構,防範黑心產品於未然;後者則可以透過長期的研究,釐清食品中的有害物質究竟對人體造成多少傷害,「否則《食管法》再怎麼修,廠商只要主張消費者的慢性疾病與他無關,一切都是枉然。」《食管法》修法後,黑心廠商最重罰20億4大重點 修法前 修法後沒收不法利得,最高罰20億元 罰金最高為2000萬元 法人罰金最高可達20億元適用一事不兩罰原則,罰金恐抵銷罰鍰 以不法所得概念將廠商財產沒入、追繳國庫,不再縱放舉證責任反轉,業者須舉證 消費者負舉證責任,敗訴機率高 廠商負舉證責任,消費者較易勝訴飼料與食用廠不得在同一廠區 廠商可在同一廠區經營食用與非食用產品 食品與非食品工廠分廠分照比照義美,大型食品業者要設實驗室 無規定 上市上櫃、一定規模食品業者設實驗室

懲罰 惡質 廠商 無法 保障 消費者 消費 食管 法三 三年 年修 修五 五次 仍有 三大 缺憾
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