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城市何必分三六九等

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真實世界才是當仁不讓的幽默大師。2014年6月20日午後,廈門板塊個股驀地直線拉升,多只股票漲幅超過4%,廈門港務漲停。「重大利好」系一個傳言,稱呼聲較高的深圳、武漢、大連與西安等已遭淘汰,中央決定將廈門升格為第五個直轄市,接下來就等全國人大批准了。事後有專家出來闢謠,但說好的500轉要關小黑屋呢?

我國有一大特色,就是民間政治家特別多。打開搜索引擎,鍵入「中國行政區劃改革」或「××(城市) 直轄市」,出來的條目一般為百萬數量級。前者有什麼50省、60省方案啦,還配有「精心炮製」的粗糙地圖,煞有介事。後者陷入傳聞的城市不下10個,個個都有鼻子有眼的,至於你信不信,我反正是信了。

不過,這種共襄盛舉的景象,也折射出真問題。其一,中國行政區劃是行政權力主導型的。根據憲法,地方區劃為省縣鄉三級,但事實上是四級:省市自治區、地市、縣市區與鄉鎮。一級管一級,樹杈型的結構。樹長枝,枝長杈,杈長小杈,小杈長葉。離開了樹,枝杈就活不了;離開了枝杈,葉就活不了。

其二,這種樹杈型區劃,對城市治理,界面不友好:本為市場產物的市/鎮被分成了三六九等。就市/鎮的「行政區劃級別」而言,內地有直轄市(省級),有地級市,有縣級市,有鎮。不要小看鎮,珠三角的一個鎮往往比內地的縣級市還要繁榮呢。城市跨越了行政區劃的所有四個級別,夠有特色吧?

就市/鎮的「行政級別」而言,內地有直轄市(省級),地級市又分出副省級市、較大的市與一般地級市,縣級市又分出省直管的縣級市(副廳級)與一般縣級市,鎮又分出「鎮級市」與一般鎮,總共八級。所謂城市的行政級別,被定義為城市主要領導如市長享受的行政級別,據此同城市的行政區劃級別區分開來。無庸否認,這令城市被進一步分成了更多的等級。例如,成為較大的市就有地方立法權。

廈門已然是副省級市,但當地官民都樂見自己的城市更上一層樓。在行政主導的治理架構下,行政級別太重要了。天津已然是直轄市了,但還在申請「國家行政副中心」,行政權力指揮棒的魔力由此可見一斑。

在行政權力主導的樹杈型區劃下,市/鎮被分成了四等八等,其產生一系列後果,這裡稍舉一二。

(1)城鎮建設用地指標由中央部委統一分配,分配的原則是按照城市的行政級別與戶籍人口等存量指標。這就造成了內地行政等級高、但人口淨流出的城市分到的指標更多,沿海行政等級低、但人口淨流入的城市分到的指標更少。與從內地向沿海的人力資源大流動趨勢背道而馳。進而造出「冰火兩重天」的奇觀:一面是內地城市鬼城遍地,一面是沿海城市尤其是一線城市房價飛漲。為什麼不能讓市場決定每個城市的邊界呢?

(2)一管到底的另一面是一兜到底。就地方債而言,上級對下級、中央對地方承擔了隱性的兜底責任。正因如此,現行法律禁止地方舉債,但禁不止地方通過融資平台等暗渡陳倉。目前,地方債已構成系統性金融風險。有鑑於此,上面決定容許地方明修棧道。不過2014年6月中國首個自發自還地方債招標,得到的評級是AAA,中標利率堪比國債,顯然市場判定中央會兜底。如何才能讓每個地方/城市政府自負其責呢?

城市的發生邏輯,是有人才有市,有市才有城,而不是反過來,或以某一個時間節點城市的大小決定其行政等級就把城市固化了。有些城市還要擴張,有些城市在衰落,也會出現新的城市,溫州龍港就是農民通過發展民營經濟實現了自發城市化。城市治理架構要有對市場趨勢的適應性與相應的靈活性。

一個城市(Municipality),可以通過受權或民意機構決定的方式成為「城市公司」(Municipal Corporation)。有地方稅,可以財政收入為抵押發行市政債。這樣的城市實質上是有限公司,可以破產。省級或中央政府與城市政府之間有了防火牆,不再為其兜底。

這是與自發城市化相適應的城市自治架構。由此,城市有大小之別,有盛衰之別,有治理優劣之別,但就沒有行政等級上的三六九等,因為大家都是自治體。每個城市自負其責:舉債市場化,法治與公共治理昌明的城市,可以以很低的利率發行市政債,市政債收益率成為衡量城市治理能力的客觀可比指標;公務員市場化,經濟不景了,財政收入下降了,公務員一樣面臨被裁員的風險。這樣的城市還需要行政等級嗎?

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