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我們不要鋸箭式療法

2012-4-30  TCW



每個消費者都不喜歡漲價,油、電 價格上漲引起民怨,固然可以理解,但再多的怨氣都不能改變我們面臨的現實,那就是:如果繼續維持油電低價,國營事業虧損越來越大,民眾所付出的代價會更 高。

低價攏係假繳稅補貼成本比漲價還多

油、電價格過去一直被政府刻意壓低,這些國營事業因此賣越多賠越多,這種虧損勢必由其他方式來彌補。

最直接的方式,就是向政府要補貼,於是政府就得從國庫掏錢出來,彌補中油與台電的虧損。國庫的錢是哪兒來的呢?當然從人民身上徵來。因此中油與台電的虧 損,其實是全民在負擔。

從這個角度觀察,一般民眾享受的油價與電價,其實一點也不低,因為他們除了付了油價與電價,還透過繳稅的方式在付費——政府把人民繳的稅收拿去補貼中油與 台電。

這種「繳稅付油電價」使民眾負擔了很高的隱性成本。首先,稅收原本可以用在其他用途,例如:提供更好更多的道路、招募更多警察來維護治安等,但如今卻用來 彌補中油與台電的虧損,社會因此少了一些道路、也少了一些警察維持治安,這都是油價電價太低的成本——民眾因此失去了這些原本可以享有的公共服務。

其次,政府向民眾徵稅,拿來彌補中油、台電虧損,當中的交易費用奇高,因為稅收要透過人為分配才能流到這些國營事業手上,這中間的分配環節,就須增設機關 人員,這些額外增加的代價,最後也都要民眾來埋單。

例如,假設一度電的市場價格應該是十元,但是政府卻把它壓低成一元,其中九元的虧損,由政府向人民徵稅來彌補。但政府不可能只課九元,因為它還須養一些公 務員來幫忙徵收及分配這些稅,假設做這些事的公務員要花三元來養,那政府就必須向人民課十二元的稅(九元加三元),結果是人民為了一度電,付的「總」價格 是十三元,反而比市場價格十元更高。

事實上,如果油電價格不再被政府刻意壓低,而是反映市場供需,表面上人民付的油電價格,可能會比以前還高,但人們卻不用再支付那些「隱性成本」,也就是繳 的稅不用再被拿去補貼中油台電,這些稅收也可以用來提供其他的公共服務,同時,也省下為了要把稅收交到中油與台電手上,所須負擔的交易費用。

換句話說,民眾實際支付的高油價與電價,已經完全反映他們使用這些資源的全部成本,這樣民眾的總負擔,其實是比「表面上壓低電價、事實上用繳稅來支付電 價」的方式還要低的。

政府操縱才是真壓低價導致浪費和供不應求

然而,油電價格上漲,固然可以消除民眾負擔的一部分隱性成本,但是這畢竟只是「鋸箭式」療法(意指治標不治本)。只要政府仍在操縱油、電價格,「漲價彌補 國營事業虧損」的戲碼就不可能消失。

政府操縱油電價格,帶來許多負面後果,最嚴重的是,它導致民眾浪費這個珍貴資源,也降低了生產者供應這項資源的誘因。

任何資源的價格都是供給與需求互相作用的結果,它反映的是資源的稀缺程度,政府把價格壓低,就把這個信號扭曲了,一方面使得消費者誤以為這個資源沒那麼稀 缺,他們就使用得更多,把這項資源用在許多不那麼重要的用途上,因此深夜空無一人的街道,店家照樣用電大開霓虹燈;下班時間辦公室即使只剩下少數人,燈火 依然全亮。

另一方面,價格被壓低使得生產者發現,提供這個資源沒有這麼的划算,他們願意提供的就變少了。消費者用得更多,生產者給得更少,結果就是「供不應求」。

例如,「缺電」是每年夏天台灣都會碰到的難題,也因此衍生各種爭論,包括是否要蓋新核電廠等,無不來源於此。一般人以為這是台灣的供電不足,但真相卻是價 格被政府壓得太低,因此電的需求量超過供給量。只要電價可以反映供需,根本不會有「缺電」這回事。

世界上沒什麼東西比鑽石的供應更少,但誰聽過有人在抱怨「缺鑽石」嗎?那為什麼又有人會抱怨「缺電」?箇中差別不外是鑽石的價格反映了其供需,電價則因為 被政府刻意壓低,而導致供不應求而已。

因此,當前油、電問題的根源,就是政府在操縱油電價格。但是為什麼我們的制度會容許政府操縱油電價格呢?

漲價歹戲為何演不完?產權不明,政治人物好干預

這是因為中油與台電是國營事業,因此政治人物才能上下其手。沒有哪個政治人物可以決定,一碗牛肉麵或一本雜誌該賣多少錢,差別只在牛肉麵店和雜誌社是民營 的,中油與台電卻是國營的而已。

更精確的說,民營企業的「產權」有清楚的界定,政治人物根本不能干預,然而國營事業的產權界定不明,政治人物就有了操縱的空間。

界定一項資源的產權,主要有三個權利:使用權、收益支配權、轉讓權。國營事業表面上,產權屬全民所有,但事實上沒有任何一個個人有這三種權利。例如,我們 能像一般民營公司股東一樣,在股東大會上對中油與台電的經營方式表示意見嗎(使用權)?中油與台電經營有成,我們能分到股利嗎(收益支配權)?如果我們想 把手上擁有的中油與台電股權賣掉,可以賣給誰呢(轉讓權)?

就連實際負責經營的國營事業經理人、管理國營事業的政府官員,也沒有完整的擁有這三種權利。

中油與台電的經理人要採用什麼新生產方法,還得要管理當局批准,而這些新方法即使能賺到錢,當局的成員不能因此分到好處,他們又為什麼要自找麻煩呢?

至於這些經營者或官員,無法賣掉他們的所有權,他們更沒有動機好好維護這些企業的資產價值,以求賣個好價錢了。

正因為產權界定不明,國營事業才會有人事浮濫、獎金豐厚等外界詬病的低效率現象,政治人物也才會慷他人之慨,定出低廉油電價格,反正虧的不是他們的錢,賺 了他們也不會有好處。

經濟學家張五常曾經說過一個故事:

「一九七九年到廣州探訪離別了二十二年的姊姊,一天晚上,姊夫走盡後門,安排了一個國家級的地方晚宴。難以忘懷是宴後沒有人收錢——國家職工都下班走了。 這是今天沒有學好的一些經濟學者還支持的國企(國營企業)的本質。」

餐廳員工提早下班,以致客人吃完飯竟不知付錢給誰,國營企業最大的困難,正如張五常所形容:「花別人的錢不心疼」。

怎麼做能徹底終結?國營改民營,股份可買賣

在民營企業,豈會見到員工不向客戶收錢就逕自下班?老闆賣的東西又豈會長期賠本大拍賣?民企要採用更新更好的生產方式,又豈會一拖數年?民企和國企經營效 率的差異,不過就是一個產權界定清楚,另一個產權界定不明而已。

要提升國營事業的經營效率、要政府不再操縱油電價格、要想讓「油電漲價彌補國營事業虧損」這一場爛戲徹底落幕,首要之務,就是將這一些國營企業的產權界定 清楚,讓政府的「有形之手」退出,這當中,最簡單也是最有效的方式,就是民營化。

民營化後的國企,使用權、收益支配權與轉讓權有了清楚界定,這些企業的實際擁有者,就有動機找出更有效率的經營方式。政府也再沒有藉口操縱已經民營化後的 油電價格,即使民營的油電企業虧損,也不會是全民繳稅來負擔。

最直接的民營化方式,就是以股份制把國營事業改成民營。股份可以公開在市場上面買賣,股東就有權監管事業的經營績效,經營者表現不佳,股東可以透過董事會 投票,將其解雇。認為股價偏低,有自信能經營的人,可以收購這一些股份,如果小股東不滿意企業的經營方式,或對企業前景有所疑慮,可以出售。最後,這一些 企業會落到最能夠發揮該企業價值的人手上。

如何不被財團宰割?不准特許,搞變相人為壟斷

談到民營化,有一些人擔心,這些國營事業將因此落入財團之手。消費者只能被財團宰割,到最後負擔更高的油電價格,讓財團賺取暴利。

但是,財團若這樣做,對它有什麼好處?油電價格定得太高,民眾就減少使用量,財團能賣出的油電也會變少。現實裡財團販賣的商品,從汽車、電腦到手機,有哪 個是故意定出高價讓消費者少買甚至買不起的呢?這種對廠商沒好處的事,它為什麼會去做呢?

其次,就算財團定出極高的油電價格而賺取暴利,別的廠商豈會坐視這種賺錢機會?他們也會投入這個市場,當這個市場有了競爭,就算財團想定高價,當它發現對 手用較低的價格或較好的服務品質,把顧客搶走時,它還能維持高價嗎?

因此,國營事業要民營化,還要有一個重要的配套措施,那就是政府不能夠再搞油電經營的特許制、執照制、審核制之類的行政壟斷,而是要讓這一個市場開放,讓 別的廠商也好,民營化之後的中油與台電也好,在市場自由競爭。

如果表面上國營事業民營化了,但政府卻又在油電市場搞行政壟斷,只准某些特定廠商進入油電市場,這種民營化就只是一種變相的人為壟斷,這種「假民營,真壟 斷」的做法只是在損害一般人的權益而已。

另一種對民營化的擔憂是:國營事業若民營化,可能會被有心人掏空資產,事實上,過去就有一些國營事業在民營化後,出現過這種狀況。

然而,這種現象是沒有清楚界定產權的結果。例如,過去有的國營事業表面上民營化,事實上政府仍是大股東,可指派董事長與總經理(如過去的台肥),這些官派 董事長或總經理有的不具備專業,只是因為酬庸性質而走馬上任,造成「外行領導內行」的現象。

而且,官股董事代表只是兼職,並未支薪,他們根本享受不到該企業經營效率提升的好處,更談不上認真監管公司的經營,在這種情況下,有心人想掏空公司資產也 就理所當然了。

民營化就萬事OK?別做半套,讓官民股互鬥

因此,民營化不能只做半套,不要又是「官股」與「民股」間明爭暗鬥的那種民營化,也不要那種「政府用董事長來酬庸特定人士」的民營化。既然中油已經宣示, 二○一六年會完成民營化,那麼就該做全套的民營化,不要再搞那種「表面上民營,實際上半公半民」的假民營化。

當然,民營化也會帶來新的問題,它不是完美的解方,但是世界上有什麼東西是「完美」的?現實裡的我們,只能在各種「不完美」的方案裡做選擇:我們是要選擇 「中油與台電繼續國營,讓政府操縱油電價格」?還是「中油與台電民營化,讓市場決定油電價格」?如果我們想要選擇一個代價較小的方案,答案其實已呼之欲出 了。

【延伸閱讀】6大國企民營化別再拖了

名稱:漢翔公司2011年淨利:11億元主管機關:經濟部

名稱:台電公司2011年淨利:-433億元主管機關:經濟部

名稱:中油公司2011年淨利:-387億元主管機關:經濟部

名稱:台糖公司2011年淨利:55億元主管機關:經濟部

名稱:台灣菸酒公司2011年淨利:94億元主管機關:財政部

名稱:台灣鐵路管理局2011年淨利:-102億元主管機關:交通部

資料來源:公開資訊觀測站整理:吳美慧

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