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廣東重分財政蛋糕

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廣東決定調整稅收分享比例,提高省級財政收入比重,以推進基本公共服務均等化。但要達致這一理想狀態,遠不止 於財力上收這一步

財新《新世紀》 記者 周瓊

 

  彷彿一輛「咣當」作響但仍在快速向前的大卡車,廣東經濟在繁榮中頻現隱憂。這個經濟總量連續22年居全國首位的省份,近年來展開了日益頻繁的自 我檢修,最新舉措是改革省以下財稅體制,提高省級財政收入比重。

  這項措施的要點是,廣東省對營業稅(不含各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業稅以及省級固定收入營業稅)、企業所得稅(不含屬於中央固定收 入和省級固定收入的企業所得稅)、個人所得稅(含利息所得稅)、土地增值稅等幾大主要稅種的地方收入部分,實行新的稅收分享辦法:以2010年為基數年, 對新增部分,省級與市縣分享比例由「四六分成」調整為「五五分成」。

“幸福广东”构想的目标是:在基本公共服务领域,尽可能使居民享有同等权利,享受水平大致相当的基本公共服务。周春/CFP

「幸福廣東」構想的目標是:在基本公共服務領域,儘可能使居民享有同等 權利,享受水平大致相當的基本公共服務。周春/CFP


  方案歷經兩年醞釀,自2011年1月1日起實施。這意味著省以下各級財政給省裡上繳的錢更多了。

  廣東省財政廳相關負責人稱,集中財力的目的在於協調區域發展,推進基本公共服務均等化——廣東將此列為「幸福廣東」的核心內容之一。

  但是,「財權層層上收,事權層層下放,上邊掌控越來越多,下邊做事越來越難」,這是中國自1994年實施分稅制之後,各地對中央的抱怨。廣東此 番調整稅收分享比例,亦面臨同樣難題。

省內兩極分化

  廣東兩極分化嚴重,區域發展極不平衡,過去當地官員經常說,「全國最富的在廣東,最窮的也在廣東」。

  廣東省政協專題調研組2010年下半年的調研顯示,至2009年底,全省貧困村仍有3409個,主要集中在粵北和東西兩翼地區,相對貧困和未穩 定脫貧的貧困戶高達70多萬戶,共計316.5萬人。全省仍有225.6萬戶人家居住在泥磚茅草房,其中住茅草房的還有7萬多戶。

  清遠市陽山縣孟山村是廣東最窮的村莊之一。據媒體報導,全村378戶中,年人均純收入1500元以下的貧困戶佔127戶437人,另有低保五保 69戶171人,20多位40歲以上的男人打光棍。2009年該村集體經濟收入僅4800元,無法維持基本運轉,更遑論教育、醫療、農地灌溉等基本公共服 務設施的建設。

  這僅是廣東貧困地區的縮影之一。廣東省政協的專題調研報告稱,目前珠三角人均GDP相當於山區的4.04倍;全省城鄉居民收入差距已由2000年的2.67︰1擴大到2009年的 3.12︰1。

  廣東省共有67個縣(市),土地面積和人口分別佔全省的84%和60%,但其生產總值僅佔全省16.9%,財政一般預算收入為243.71億 元,僅為全省的7.4%;而浙江省2006年縣域GDP就已達到8281億元,佔全省的63.1%;縣域財政總收入達到651.13億元,佔全省的 44.3%。

  與這些數字相對應的,是這些貧困地區對公共服務的支付能力。調研發現,當珠三角地區居民在追求名醫、名校、名師或貴族學校時,貧困地區居民卻在 為留住一位普通的教師、醫生(兼做護士)而煞費苦心;由於自身無力投入,農村環境保護、文化娛樂、治安維護、社會救助等本應由政府承擔的基本公共服務內容 仍是奢望。

「幸福廣東」構想

  2009年底,廣東省政府印發了《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要(2009-2020年)》(下稱《綱要》),從公共教育、公共衛生、公共 文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業保障和醫療保障八大方面,制定了廣東推進基本公共服務均等化的目標與實施路徑。提出到2020年,將基本做 到「學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居」。

  《綱要》對「基本公共服務均等化」的定義是:在基本公共服務領域,儘可能使居民享有同樣的權利,享受水平大致相當的基本公共服務。並提出,將堅 持「公平優先,兼顧效率」的原則,基本公共服務供給重點向農村、欠發達地區和困難群體傾斜:

  ——教育方面,擬逐步建立城鄉統一制度、統一地區標準、統一預算撥付、統一監管的公共教育體系,實現義務教育均衡化、12年高中教育普及化、職 業技術教育體系化、高等教育大眾化,教育整體水平和綜合實力居全國前列,達到中等發達國家水平。

  ——公共衛生方面,希望能用十年時間建立起比較完善的公共衛生服務體系和醫療服務體系、比較規範的藥品供應保障體系和比較科學的醫療衛生機構管 理體制和運行機制,形成多元辦醫格局,「讓人人享有基本醫療衛生服務」。

  ——公共文化方面,要讓城鄉群眾看電視、聽廣播、讀書看報、進行公共文化欣賞、參與大眾文化活動等基本文化權益得到有效保障。

  ——公共交通方面,到2020年,要基本建成惠及城鄉、全民共享的安全、便捷、經濟、可靠的多層次城鄉一體化公共交通服務體系,有效滿足居民出 行需求。

  ——生活保障方面,要讓城鄉全體居民、享有在全國處於較高水平的、具有相當高均等化程度的社會養老體系。

  ——住房保障方面,形成以廉租住房制度(將非戶籍人口亦納入其中)、經濟適用住房制度、政策性租賃住房制度和住房公積金制度為主要內容的城鎮基 本住房保障制度體系,解決人均住房建築面積15平方米以下的城鎮低收入住房困難家庭的住房問題;基本完成農村特困戶危房改造,農村整個家庭均喪失勞動能 力、無能力改造自住危房(含泥磚、茅草房)的老、孤、寡、殘人群得到妥善安置。

  自中共十七大報告明確了財政促進基本公共服務均等化的方向和任務以來,這是全國首份基本公共服務均等化規劃綱要。

  廣東省副省長劉昆在接受《南方日報》採訪時稱,廣東產業升級要求通過基本公共服務均等化提高勞動者素質,實現由人口大省向人力資源強省的轉變; 共享式發展迫切要求通過基本公共服務均等化建立起完善的再分配機制,有效緩解城鄉和區域差距;內源型經濟發展也迫切要求通過基本公共服務均等化穩定廣東社 會成員對未來的預期,提高消費率。

  此外,他還指出,日益增長的社會公共需求與政府公共服務供給不足的矛盾如果長期得不到解決,將會把經濟發展推向結構性失衡的邊緣,也會使社會發 展面臨斷裂的危險。因此,經濟發展和社會轉型客觀上要求財政支出重點轉向提供基本公共服務,解決基本公共服務供給不足且不均等的問題。

財力保障

  但推進基本公共服務均等化,必須有穩定可靠的財力保障。

  廣東省財政廳廳長曾志權告訴財新《新世紀》記者,經過測算,2009年至2020年,廣東投入到基本公共服務領域的財政資金需24812億元, 年均新增投入至少需要292億元。

  但在現行財稅體制下,2010年廣東省級一般預算收入為863.25億元,佔全省一般預算收入的比重僅19.1%。在這種情況下,要推進基本公 共服務均等化,壓力極大。

  廣東省財政廳有關負責人表示,這種現狀迫使廣東通過調整省和市縣政府間財政收入分配格局,為最終實現全省基本公共服務均等化提供財力保障。

  歷經兩年醞釀與「議價」,《廣東省調整完善分稅制財政管理體制實施方案》(粵府(2010)169號文,下稱《方案》)於年初出台。

  《方案》提出,在前述四大稅種的省級與市縣分享比例,由「四六」調整為「五五」之外,廣東還改變了過去按企業隸屬關係劃分企業所得稅的做法,除 南方電網公司、中國電信廣東公司、中國移動通信集團廣東有限公司、廣東電網公司、廣東中煙工業有限責任公司和省粵電集團有限公司等企業所得稅以及中央返還 總分機構企業所得稅,繼續作為省級固定收入,其他企業所得稅的地方收入部分全部改成由省級與市縣按「五五」比例分享。過去的做法則是,除省級固定收入,隸 屬市縣的企業所得稅歸市縣財政。

  廣東省財政廳表示,為保障市縣既得財力和經濟發展積極性,廣東擬按照「存量不變、增量調整」的原則,將確定2010年為基數年,對此稅收基數上 新增的部分實行新方案,存量部分則維持老辦法不變。

  2010年廣東全省財政一般預算收入將達到4515.72億元,同比增長23.7%。按此粗略測算,如果2011年廣東財政一般預算收入增長 15%,則增量部分可達670億元以上,按「五五」分稅制,則廣東省級一般預算收入可增加300億元左右,其中省以下各級財政將向省級財政多繳20億元 -30億元。

  這些稅收將主要來自廣州、東莞、佛山、惠州、中山、珠海等幾大珠三角城市。過去這些城市對廣東財政收入的貢獻率為80%左右。深圳作為經濟特 區,不向省級財政分享稅收收入

  「我們算了一下,按照新的分稅辦法,2011年廣州市要多拿出10個億。」廣州市財政局長張傑明告訴財新《新世紀》記者,「去年來自廣州的財政 收入一共有3270億元,中央分走了2100億元左右,省裡分走了300多億元,自己留了870億元。另外廣州去年土地出讓金也有400多個億,而今年的 財政收入還會增長,所以這10個億對廣州不是太大問題。」

  張傑明表示,儘管大家都希望能留下更多錢,但他仍對稅收分享改革表示理解。

  「省裡有省裡的難處。」佛山市禪城區財政局副局長林劍偉也這樣說。

  不過,財新《新世紀》記者在採訪中瞭解到,財政上捉襟見肘的欠發達地區則頗感憂慮——錢集中上去後,最後怎麼分配?財權與事權能否界定得更清 楚?

「蛋糕」怎麼分?

  「現在有一種傾向,錢都要往上集中,但上邊往往只調收入(分配比例),不調支出(指轉移支付方式)。」原江門市財政局局長、現江門市人力資源與 社會保障局局長俞雪花說。她希望這次省裡能夠兩者兼顧,「否則對欠發達地區來說,這個政策就是雪上加霜。」

  在1月24日召開的廣東省十一屆人大四次會議財經委員會預算審查座談會上,云浮、茂名、湛江、陽江等地人大代表均直言不諱,對新的稅收分享方案 提出異議:「粵西各縣市(區)財政可支配財力本來就非常有限,新辦法出台後,將更加削弱這些地區財政的可支配財力,加劇財政運轉的困難。」來自茂名的廣東 省人大代表吳勝真說,他希望省政府能真正加大對粵西財政困難縣市(區)的政策傾斜,增加對這些地區的轉移支付力度。

  「改革後,云浮的市級財政起碼減少了6000萬元。」云浮代表楊小清提出,財政體制改革及實現基本公共服務均等化並不是改變「四稅」分享比例這 麼簡單,「應該有更細緻的資金管理和使用辦法」。

  曾志權向代表解釋,此次省級集中的財力很大一部分,都將用於縣級以下政權的財力保障,計劃用三年的時間基本消化縣級基本財力保障缺口,並幫助縣 級基本財力保障水平達到6萬元/人的標準。「這是從發達地區拿錢支持困難地區。」曾志權讓欠發達地區代表不要擔心,「慢慢會看到,你們是受益者。」

  不過,省內多位財稅部門負責人告訴財新《新世紀》記者,迄今為止,他們尚未看到任何關於這筆資金使用與管理方面的規定,相關配套措施也暫無出台 跡象。

  從財權和財力來看,基層政府沒有稅收立法權,沒有舉債權,也沒有獨立的主體稅種,其收入主要依靠共享稅。但按目前制度,共享稅的大頭均被中央及 省取走,如增值稅收入按中央75%、地方25%的比例分享,企業所得稅收入則按中央60%、地方40%的比例分享。地方分享部分則再由省與縣市共享。

  在廣東,從數據上看,中央和省級也在教育等基本公共服務的支出上佔據很大比例。據清遠市財政局副局長邵軍提供的數字,2010年,該市義務教育 公用經費合計投入1.825億元,其中中央和省投入1.51億元,市級財政投入0.099億元,縣(市、區)財政投入0.216億元。

  但在1月26日結束的廣東省「兩會」上,有十多份建議和提案不約而同提出,「反對中央和省出台各項政策要求地方配套資金的做法」。

  來自湛江的人大代表陳亞汗表示,吳川縣每年為落實中央推行農村義務教育減免雜費政策、對種糧農民實行種糧直補政策和提高社會保障標準等,要配套 資金1.2億元,「吳川本級一般預算收入若按正常計算,每年增長12%,增收財力不到4000萬元,無法應對增人增支,更難應付政策性增支。致使地方財政 不堪重負,難以為繼。」

  財政部原部長劉仲藜曾提出,要實現基本公共服務均等化的目標,首先要解決中央與地方政府之間以及地方政府之間公共服務的分工問題,理順事權。 「事權不清,責任也就不清晰。」

  而廣東稅收分享改革出發點,即是由省級政府承擔更多的公共服務,由省級財政為基本公共服務提供相應支出。但分享安排中,省級與市縣的事權分工未 有提及,既未見在原有分工上根據分稅新安排做相應的調整,亦未有就原來的界定進行進一步明確和細化。

  廣州市財政局局長張傑明告訴財新《新世紀》記者,多數發達國家的公共服務支出均由中央財政負責,「比如在美國,教育由聯邦政府管,與教育有關的 稅收收入集中到聯邦政府,聯邦政府再在根據全國人口的分佈,確定學校的建設與教師隊伍,使之達到一個基本平均的水平。教育人員的工資也基本相同。」

  「幸福廣東」的構想在省級的層面上與此接近,但要達致理想,則遠不止於財力上收這一步。

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