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台灣農業拚優勢 可借鏡越南經驗 農委會前主委彭作奎 給新政府的三個提醒

2016-03-28  TWM

台灣積極準備加入TPP,農委會前主委彭作奎,提出給新政府農業政策的建言, 並點名已搭上TPP首班車的越南,其躍升全球第一大稻米出口國的產業策略,值得借鏡。

一九九九年,我擔任農委會主委任內,與越南農業部簽訂「台越農漁業合作協定」,當時同行赴越南的勞委會主委詹火生,則簽訂「派遣及接納越南勞工協定」,開放越勞來台。

短短十幾年過去,越南已從社會主義、勞動力輸出國家,轉型為貿易大國,二○○六年舉辦亞太經濟合作會議(APEC)領袖會議,○七年成為世界貿易組織(WTO)會員國,全球大力加碼,使越南進出口金額在全球排名分別躍升到七位及十三位,更成為跨太平洋夥伴協定(TPP)十二個創始會員國之一。

越南因加入各種區域經濟組織,調整產業政策,經濟快速成長,躋身貿易大國之林。

刺激GDP成長〉

出口作物 增加國際貿易額台灣積極準備在第二輪加入TPP,而台灣是越南第五大貿易國,新政府與越南維持良好關係,將是推動「新南向政策」的核心,而越南自由化的作法,值得台灣借鏡。

以稻米為例,國際高品質米出產地為越南、泰國,而越南也把開拓高所得國家食米市場當作政策目標,以高品質香米打進台、墨、日等國,與其競爭的泰國,則因一一年前總理盈拉執政時實施保價制度(以保證價格收購稻米,藉此穩定糧價,確保農民收益),一二年起泰國米價格居高不下,越南遂趁勢取代,成為世界第一大稻米輸出國,每年產量四千萬噸,年出口量六百萬噸。TPP生效後,越南米更有機會長驅直入TPP會員國市場。

根據農委會統計,台灣自越南進口米的數量穩定成長,一二年進口兩萬六千公噸,一四年增至兩萬九千公噸。如台灣因加入TPP談判須進一步開放稻米進口,台灣本地米可能遭遇高品質的越南長米,及美、日的短米高度競爭,我國稻農將受影響。

經貿自由化對台灣而言已不是選項,而是必須走的路徑,國際貿易談判基本準則就是互讓、妥協(give-and-take),政府應盡速制定核心產業政策,衡量哪些產業該受保護,才能讓貿易自由化強化經濟自主的體質。

提升土地使用率〉

對地補貼 應取代保價收購由TPP協議來看,日本這次入會談判,在農林水產貿易市場也只有八一%自由化,對於「五大聖域」,也就是主要保護的稻米、麥、牛肉及豬肉、奶製品和砂糖,未納入零關稅談判。但是日本模式能否為台灣入會條件,新政府應深入了解談判背後的玄機。

台灣已經開放美豬、美牛,僅萊克多巴胺(瘦肉精)的問題還在積極防禦,而稻米將是下一個重點項目,TPP協議讓日本承諾開放七.八萬噸白米零關稅進入,未來台灣稻米市場勢必同樣面臨壓力。

總統當選人蔡英文的農業政策,擬採保價收購與「綠色對地給付」雙軌制。相較於日、韓均已廢除保價制度,尊重市場機制,雙軌並行是由農民決定其收益保障的制度,但長期而言,保價金額須逐步減少,由對地補貼取代,避免農民集中種植保價作物,造成生產過剩。但是台灣實施對地補貼的大前提是,應盡速杜絕農舍條款,也就是要先限制農地用途,政府才不會白花錢,也才能做到農地永續保存。

再者,台灣稻米種植面積約二十七萬公頃,休耕地卻高達二十二萬公頃,這很不合理,要如何扭轉?早年台灣實施的「耕者有其田」的「自耕農」,被開放農地自由買賣後有意務農者取得土地的「農業經營者」所取代,讓資金、技術與年輕人進入農業生產,以企業化經營方式,來提升土地利用率與務農報酬。

日本廢除保價的配套措施,採取「棍子與紅蘿蔔」策略,是農業轉型關鍵。日本除了採取許多獎勵措施,還對休耕地課稅,強迫休耕地進入「農地銀行」,供有意承租者查詢,使農地能進一步利用。一七年更將進一步提高休耕地稅負,讓老農釋出閒置農地,交出經營權,僅保留所有權;並規定租地合約一期十年,青年農民有保障,才更願意投資。

準備加入TPP〉

尋找拳頭產品 布局世界盃台灣現有休耕地若能轉作非基改黃豆、小麥,不只提高糧食自給率,也能符合低碳、在地農業。當然,不能一味要求消費者選擇本國農產,生產端如何改良品種、使成本與價格相符,有賴政策引導,讓農民依市場需求生產,才有助提升糧食自給率。

台灣農業技術、精緻農業領先全球,由於台灣幅員小,人口少,農業研發的成果所產生的效益不高,未來必須利用加入區域經濟組織的機會,轉守為攻,銷往全世界。

「農產品出口管理公司」是蔡英文的重要農業政策,就是企業與小農結合,將品種布局全球,也是我多年來的主張。成功案例就是早已建立品牌的「ZESPRI紐西蘭奇異果」,雖來自紐西蘭,但海外生產地遍及南北半球。若台灣也有此類「拳頭產品」,例如一些熱帶、亞熱帶農產品,或者花卉,由出口管理公司統籌,並可與台糖公司合作,進軍全球。

根據估計,台灣最快要在兩年後才能加入TPP,這段準備期,如何調整產業結構、強化產業體質、減少衝擊才是關鍵。而中國經濟發展已經失去低廉勞動供給優勢,台商紛紛轉向東協國家發展與投資,特別是越南,縱使最近遭到排華傷害,但台商似乎多未離開越南而就地重建復工,可見台商對外投資國家的難覓,如何有效建立與維護台商在東南亞投資安全機制,刻不容緩。

台灣在東亞區域的主要市場是中國及東南亞,對台灣而言,結合中國與東南亞市場是台灣最大優勢與利益,如何在東南亞和中國之間取得平衡,提高台灣永續的「經濟安全和發展」,鞏固台灣在東亞經濟優勢地位,是新政府值得思考的策略。

撰文 / 口述• 彭作奎 整理•陳柏樺

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