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進步觀念24.總統有權無責、閣揆有責無權、議事杯葛不休 啟動憲政改造 政府不再空轉

2014-12-01  TWM

 

《建立效能政府》

過去兩年,沉寂已久的台灣社運聲勢再創高峰,民眾對政府已忍無可忍。其實,制度缺陷與選民意識不彰,才是台灣政治總是讓人失望的根源。

撰文‧郭淑媛

某位行政院前院長曾告訴《今周刊》記者,有一次他去立法院遊說立委一項政策,立委問他:「你有票嗎?」他答:「我的老闆(指總統)有六八九萬票。」立委立刻說:「那叫你老闆來!」這段對話,具體反映出台灣憲政體制的問題,行政院長沒有民意基礎,權力來源是總統,卻須向立法院負責,總統反而不受任何監督制衡,形成「總統有權無責,閣揆有責無權」的憲政困境。

今年三月的太陽花學運,就是當總統的民意支持度只剩九%,卻仍要硬推一個政策支持度不到三成的《兩岸服貿協議》所引爆。英國《經濟學人》五月初報導:「街頭示威反映著對台灣脆弱政治體制的幻滅,馬英九未來兩年會是跛鴨狀態,台灣的未來可能會在街頭決定。」為什麼會演變成街頭決定?答案就是我們的政治體制設計出問題。

同樣的爭端若發生在日本,首相可以解散國會,訴諸民意,讓新選出的國會來決定政策走向。十一月中日本首相安倍晉三宣布解散國會、眾議院改選,就是要將「安倍經濟學」的存廢交由選民決定。

但台灣做不到這點,以至於民眾只好上街頭施壓。如果壓力夠大,夾在黨意與民意間的立法委員頂多「不處理」問題,並不是真的決定政策的方向。像台灣今年兩起重大抗爭行動,太陽花學運以及反核大將林義雄反核四禁食行動,只是讓《服貿協議》被凍在立法院、行政院宣布核四停工。但這是否代表服貿就此不簽了,核四以後都不運轉了?大家也不清楚。

這幾年,台灣政治就是這樣空轉。例如:核四問題沒有清楚做出結論,台灣就沒有能量與魄力,去討論下一階段的能源政策。

要解決這樣的問題,讓類似的事情不再發生,台灣勢必要面對憲政體制改革。台灣的憲政體制,無論是總統、行政院或立法院的運作機制設計,處處是地雷,彼此不斷互相拉扯牽制,隨時都會引爆爭議。

問題一,總統有權無責,人民直選產生的總統,握有很大的權力,卻不必向任何權力制衡機構(如立法院)負責。造成民調支持度只有九%的總統,可以推動爭議政策。

問題二,行政院院長由總統任命,行政院部會首長都不是民選產生,也沒有經過立法院同意,全部沒有民意基礎,權力來源來自總統,施政重點自然不會以民意為優先考量,而是實踐總統的意旨。馬政府復徵證所稅政策爭議,即為例證。

問題三,立法權箝制行政權,立法院議事效率不彰,往往為反對而反對,使得政府無法有效運作。前總統陳水扁任期內,因民進黨在立法院是少數,施政窒礙難行;馬英九出任總統至今,國民黨在立法院雖擁有絕對多數或相對多數席次,但他的重要政策如年金改革,也是動彈不得。具有政策急迫性的重大法案,常常經年累月地拖延。國家,就這樣被卡住了。

為何會產生這三大問題?研究憲改的前立委林濁水指出,讓內閣和民意基礎銜接,是民主國家的普遍原則,內閣制國家,閣員由國會議員兼任;總統制的美國,政務官都要經過國會聽證行使同意權;法國的半總統制,閣揆上任前往往先主動要求國會信任投票,閣員主要由國會議員停止議員職權後上任;但台灣在一九九七年修憲,取消立法院的閣揆同意權,少了這道銜接民意的機制。

再者,目前的憲政制度設計,也造成行政院院長有責無權,行政院院長卻必須向立法院負責,但決策權卻在總統手上,行政院院長往往成為「替死鬼」,不少卸任閣揆私下即有此感嘆。

弔詭的是,決定國家政策的行政院院會或部長級會議,擁有最高權力的總統不能主持,而由沒有真正決策權的行政院院長主持;導致在政策形成的程序中,總統的權力變成空白,往往出現政策執行的落差,使得決策品質不佳,總統反而做不了事。

再加上,行政、立法關係失衡,立委動輒議事杯葛,與功能不彰的總質詢制度,往往對行政系統形成掣肘;而朝野惡鬥、立院黨團密室協商,以及缺乏國會調查權,也讓立法院議事能力低落、立法品質粗糙,成為現在政府難以運作的原因之一。

台灣一九九七年修憲雖然賦予總統解散國會權力,但這個權力卻是被動的,必須在立法院對行政院提出不信任案;當不信任案成立、倒閣成功時,總統必須撤換行政院院長或解散國會。

這項制度設計,讓行政、立法兩權相互牽制,十幾年來從未運作,因為,立委只要不提倒閣,就不會有被解散的風險。

歷任總統多以兼任黨主席方式,循政黨決策機制解決爭議,但這項作法常被批評為「違章建築」。林濁水就質疑,國會是人民選出來的,總統透過黨主席身分指揮國會,違背權力分立的憲政精神,在美國絕對行不通。

目前的憲政體制已成為國家亂源,這也是近年來群眾運動接連不斷的主因。要解決國家陷入空轉的危機,惟有朝野努力克服超高的修憲門檻,進行憲政改革,才能正本清源。

中央政府體制無論要朝內閣制或總統制,皆可透過修憲會議尋求共識,最重要的是,透過修改中央政府體制和配套的選舉制度,以建立權責相符的憲政體制,是台灣社會的當務之急。

師法他國 台灣亂源或可有解──主要國家解決重大爭端作法

國家 憲政

體制 解決爭端的機制

日本 內閣制 首相可直接解散眾議院(相當於立法院),進行眾議院改選,並於新國會產生後再重新票選新首相。

眾議院可以對內閣提出不信任投票,若通過,首相必須接受,或解散國會。

英國 內閣制 首相有權解散下議院(相當於立法院),下議院也可以對內閣提出不信任投票。

自2011年選制改革公投開始,公投具法律效力,2014年9月即舉行蘇格蘭獨立公投。

德國 內閣制 總理在信任案遭國會否決時,有權向總統提出解散聯邦議會的請求,或提請總統宣布立法緊急狀態,暫時將立法權移交參議院。但當聯邦議會提出「建設性不信任案」(註)並選出新總理時,不得要求解散國會。

法國 半總統制 總統有權直接解散國民議會,進行國會改選;也可主動交付公投。

美國 總統制 沒有解散國會機制,總統要靠遊說方式爭取國會議員支持,所以曾發生白宮發不出薪水的僵局。

註:由於德國是多黨政治,國會新的多數聯盟組成,對內閣提出不信任案之後,必須以過半數的議員選出新任總理候選人才能成立,以確保不會因為倒閣造成國家空轉。

資料來源:台大政治系教授王業立

整理:郭淑媛

行動方案

朝野應努力克服超高的修憲門檻,進行憲政改革,修改中央政府體制,以及配套的選舉制度,以建立權責相符的憲政體制,是當務之急。

進步 觀念 24 總統 有權 無責 責、 閣揆 有責 無權 議事 杯葛 不休 啟動 憲政 改造 政府 不再 空轉
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特促改議事規則剪布確認大法官任命

1 : GS(14)@2017-02-05 10:39:28

特朗普提名保守派法官戈薩奇(圖)出任最高法院大法官,民主黨揚言「拉布」阻撓。特朗普鼓勵參議院黨友動用「核選項」(nuclear option),單方面修改議事規則應對,令僅須簡單多數即可「剪布」,並確認任命。國會目前若要終止辯論,須60票絕大多數支持,但共和黨在參議院只佔52席。特朗普前日就對參議院多數黨領袖麥康奈爾表示:「要是最後陷入僵局,我會說『如果可以,用核選項吧』。」麥康奈爾未有表態是否支持,但表示會盡一切方法讓任命通過。


非常手段深化兩黨矛盾

所謂「核選項」,即多數黨單方面修改議事規則,把結束辯論具爭議性議案的門檻降至51票簡單多數制。民主黨2013年用過這招,但由於這是非常手段,容易深化兩黨矛盾。尤其是最高法院大法官位置相當敏感,按美國政治傳統,議員應先取得共識而非強來。共和黨近日已顯示這種傾向。參院財務委員會的共和黨員在民主黨員抵制下,罕有地暫時廢除要有至少1名民主黨員在場的規例,強行以14比0票數通過衞生與公共服務部長和財政部長任命,稍後交全體參議員表決。美聯社




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《議事規則》沒規定披露「最終財主」

1 : GS(14)@2017-06-10 12:47:00

【本報訊】辯方指若獨立議員收到捐款,便需申報捐款人姓名;但若議員有政黨背景,則可直接從政黨收取資助,議員或政黨不用交代政黨捐款來源。證人總議會秘書梁紹基同意,並進一步指《議事規則》沒仔細規定要求議員核實或披露誰才是「最終財主」。


指議員沒責任查問中間人

辯方指出,有捐款人或不欲公開身份,遂透過中間人捐錢給議員;即使議員有懷疑,亦未必有責任向中間人查問,「思疑啲錢係偷返嚟或者打劫返嚟就要問啫」。梁指議員需按事實申報,但同意議員沒責任追問。對於議員暫代政黨收錢是否構成不披露的理由,梁舉例指議員個人利益監察委員會曾就梁家傑收捐款一事,接納他只是代真普聯收錢,裁定投訴不成立。另外控辯雙方同意案情透露,黎智英助理Mark Simon曾於2012年開出合共950萬元的4張本票給民主黨、公民黨、工黨及社民連,又於2013年開出50萬元本票給時任立法會議員李卓人。■記者楊家樂



97年主權移交至今,香港前進還是倒退?「蘋果」與你細數廿載風雨。【回歸二十年】專頁:http://hksar20.appledaily.com.hk




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議事 規則 規定 披露 最終 財主
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梁君彥:按議事規則處理拉布

1 : GS(14)@2017-08-06 11:10:50

【本報訊】落實高鐵西九站一地兩檢方案的最後一步,要在立法會通過相關法例,預計反對一地兩檢民主派必以所有手段力阻法例通過。立法會主席梁君彥昨被問到,屆時會否因議員拉布而要出手剪布,梁稱「唔好話剪布」,他會按《議事規則》處理,亦期望政府能向不同持份者解釋。港府提出落實一地兩檢的「三步走」中,最後一步是由立法會通過相關法例。梁君彥昨接受民主黨劉慧卿訪問後提到,他會以《議事規則》處理,讓議員有充份時間發表意見和辯論,「見一條就做一條,唔好話剪布」。


「修改非洪水猛獸」

民主派批評港府未有就一地兩檢方案諮詢公眾,梁君彥表示自己「好中立」,不能就這議題「講太多」,但是希望當局能多向不同持份者解釋,亦讓立法會議員有親身體驗,相信暑假休會期間,立法會有很多工作可做,譬如下周亦有聯合事務委員會討論方案。另外,被問到財委會主席陳健波有意收緊財委會會議程序。梁君彥形容,他作為立法會主席當然希望會議運作暢順,而且修改《議事規則》並非洪水猛獸,但修改財委會會議程序由財委會負責,他在這範疇並無角色。■記者呂浩然




來源: http://hk.apple.nextmedia.com/news/art/20170805/20112113
梁君 君彥 議事 規則 處理 拉布
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