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《稅收徵管法》修訂將收官

2014-10-20  NCW
 

統一的納稅人識別號制度即將啓動;取消 “先繳稅後復議”;涉稅信息共享難度仍

大;網店征稅仍在調研中

◎ 財新記者 邢昀 文xingyun.blog.caixin.com 在全國人大完成預算修法、國務院出台地方債和預算管理等細則後,完善稅制的改革隨即展開。按新一輪財稅改革路線圖,稅制改革以“六稅一法”為要點推進。

財政部、國家稅務總局已出台資源稅費改革一攬子方案,將于12月起實施。已進行六年的 《稅收徵管法》 修訂也將收官。

《稅收徵管法(修正案) 》由國家稅務總局起草,正在做最後階段的意見徵求和修改。按目前的修法進程,今年年底前有望提交國務院常務會討論通過, “最快在12月全國人大常委會會議上審議” 。

財政部部長樓繼偉上周在《求是》發文稱,抓緊修訂 《稅收徵管法》 ,促進依法治稅,同時也為個人所得稅和房地產稅改革創造條件。

《稅收徵管法》修訂啓動于2008年,期間修正案草案幾易其稿,因爭議較多,確定了以小修換進度的思路。2013年5月,國稅總局將起草的《稅收徵管法修正案(送審稿) 》上報國務院,國務院法制辦6月公佈《稅收徵管法修正案(徵求意見稿) 》 ,向社會公開征求意見。

此後,按十八屆三中全會決定以及中央政治局通過的 《深化財稅體制改革總體方案》的規定, 《稅收徵管法》由小修思路上升為大修,以落實深化財稅 體制改革的要求。

近幾個月來,國家稅務總局多次召開修法座談會。國稅總局重新起草的《稅收徵管法修正案》在原稿基礎上做了較大補充和調整,新增加了47條,修改了67條,總計11章141條。補充修訂和調整的主要方面有:建立對自然人的稅收管理體系,進一步完善納稅人的權利,建立健全稅收徵管基本程序,補充爭議解決的處理方式等。

北京大學財經法研究中心主任劉劍 文參與了修法討論,他對財新記者稱,這次修訂有很大進步,強調要保護納稅人權利,同時對納稅人、尤其是自然人納稅人也提了很多要求,包括納稅人識別號、賬簿憑證保管、納稅申報承諾等方面。

六年修法路

現行《稅收徵管法》于1992年由七屆全國人大常委會通過,先後于1995年、2001年分別做了小修和大修。2001年大修新增了32個條款,修改多達90余處,增加了加強徵管、堵塞漏洞和稅源管理等措施,進一步明確了稅務機關執法主體的地位,強化了執法手段。

2001年修訂 《稅收徵管法》主要為適應以間接稅為主的稅收制度,加強對增值稅、營業稅等流轉環節稅收的徵收管理。而隨著社會經濟環境的發展,納稅人從2001年的1500萬戶增加到2013 年的3500萬戶,不少新的經營方式和經濟活動出現,加強對個人所得稅和財產稅徵收的現實要求,都給現行徵管模式和徵管手段帶來挑戰。 《稅收徵管法》修訂再次提上日程。

2008年, 《稅收徵管法》修改列入十一屆全國人大常委會立法規劃後,國稅總局啓動修法工作,于當年4月成立工作小組,確定了大修的目標。期間,國稅總局翻譯了美國、德國、日本等國的稅收徵管法律,同時進行課題調研,研討修訂,前後易稿20多次,也形成了一個較全面的修訂方案,但在完善涉稅信息共享管理機制方面阻力較大。最終,十一屆全國人大任期內, 《稅收徵管法》修訂並未提交國務院討論審議。

參與修法的財稅法學者認為,當時全面修訂的時機不成熟,阻力很大。

2012年下半年,在協調未果後,國稅總局採取折中辦法,制訂了小修方案,修改了個別條款。2013年5月,國稅總局將《稅收徵管法修正案(送審稿) 》上報國務院,國務院法制辦6月公佈 《稅收徵管法修正案(徵求意見稿) 》 ,向社會公開征求意見。

徵求意見稿的修改主要在三方面:一是規定政府部門和有關單位應當及時向稅務機關提供所掌握的涉稅信息;二是增加了對個人納稅人的稅收徵管規定;三是為了與有關法律相銜接,修改了 “滯納金” “偷稅”等名詞。

許多財稅和法律學者認為,修訂內 容擴大了稅收徵管範圍,強化稅務部門的徵管權力,但未增加保障納稅人權利的事項。涉稅信息共享的規定,僅籠統地強調義務,沒有確切內容,執行辦法授權國務院規定,修訂力度低於期望。

2013年底,十二屆全國人大常委會公佈五年立法規劃, 《稅收徵管法(修改) 》被列入一類立法項目,即“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案” 。

此後,十八屆三中全會決定提出“推進國家治理體系和治理能力現代化” ,對深化財稅體制改革提出了總體要求。2014年1月底,國稅總局向國務院法制辦建議,在此前送審稿基礎上增加補充修訂內容。

今年6月30日,中共中央政治局審議 通過了《深化財稅體制改革總體方案》 。

稅制改革主要內容是推進“六稅一法”改革,其中“一法”便是修訂《稅收徵管法》 ,而個人所得稅、房地產稅等改革都與修訂《稅收徵管法》密切相關。

自然人“稅號”將至

建立自然人納稅人識別號是修訂《稅收徵管法》的重要內容。納稅人識別號通常被稱為 “稅號” 。許多國家已建立了納稅人識別號制度,每個納稅人都有惟一的、終身不變的識別號,通過管理納稅人識別號來掌握納稅人的納稅情況。

目前,中國的企事業單位、個體工商戶等都有納稅人識別號,非從事生產經營的自然人還沒有。

按深化稅制改革、優化稅收結構“提高直接稅比重”的要求,以及 “逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制,加快房地產稅立法並適時推進改革”的目標,自然人納稅人征稅範圍將 擴大,自然人納稅人數量多、分佈散、徵收難度大,目前的徵管體制難以適應,必須建立自然人納稅人識別號。

去年6月國務院法制辦公佈的徵求意見稿僅規定 “稅務機關應當建立納稅 人識別號制度” 。最新的修訂稿,再將此上升到國家層面,規定 “國家建立統一的納稅人識別號制度” 。同時,要求稅務機關推廣使用納稅人識別號,納稅 人在開立賬戶、簽訂合同協議、繳納社會保險、不動產登記時需要注明納稅人識別號。

納稅人識別號就是確認納稅人身份,通過納稅人識別號歸集納稅人所有涉稅事項,對納稅人不同時間、地點、不同稅種的涉稅記錄對比分析,有利於實現稅務部門與金融機構、第三方及其他社會單位間的信息傳遞與共享。

劉劍文介紹說,有些國家規定,沒有納稅人識別號就不能在銀行開戶,也無法享受政府福利和一些稅收扣除抵免優惠。如果自然人納稅人不提供納稅人識別號,其僱主、銀行等扣繳義務人會按最高邊際稅率來代扣稅款。

修訂還明確細化了“納稅人自行申報制度” ,納稅人依法計算確定自己的稅收義務並自行申報,申報的內容既包括應納稅款,也包括與關聯第三方的交易信息,並且這些信息都要與納稅人識別 號相匹配。劉劍文表示,這不僅是在加強徵管,更是強調了納稅人的義務,大家會更多感知到自己的納稅人身份。

取消“先繳稅後復議”

針對去年6月國務院法制辦公佈的徵求意見稿,許多學者批評 “對納稅人權利保障不足” 。最新修訂稿中,一方面建立針對自然人的納稅識別號,強化了對個人的稅收徵管,同時也對納稅人權利保護做了一些細化規定。例如,稅務機關不得擅自改變已經生效的行政決定,統一了納稅申報期限,完善了延期、分期繳稅制度等。

納稅爭議處理是納稅人權利保護的重要方面。現行《稅收徵管法》在處理納稅爭議時,規定了復議前置和繳納稅 款(或擔保)雙重前置程序。即先繳稅 後復議,先復議後訴訟。不繳稅就不能提出復議,如果對行政復議不服,繳納 稅款後才可以向法院提起訴訟。

社會各界一直對“先繳稅後復議”爭議較大,因為在實踐中,很多納稅人認為,既然已經繳了稅款,去復議就沒有什麼意義。很多企業由於納稅前置和復議前置,不願去打納稅爭議官司,導致納稅訴訟案件數量極少。

國稅總局後來修訂取消了 “先繳稅 後復議”的規定,使爭議最大限度通過稅務機關內部的救濟程序解決。但是仍規定:對行政復議決定不服的,應當先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款或者提供相應的擔保,然後可以依法向人民法院起訴。

武漢大學稅法研究中心主任熊偉說,國稅總局總擔心若放開復議或訴訟,會導致稅款遲遲收不上來,或者納稅人利用復議訴訟機制故意拖延交稅,“這種擔心沒有道理” 。他認為,現行法律有明確規定,稅務部門可強制執行,除非復議機關或法院認為不能這麼做。

熊偉認為,國稅總局取消了“先繳稅後復議”的規定,做了讓步,估計未來不會再做調整。他建議,應該賦予納稅人充分的選擇權,不用交稅就可以復議,不用復議就可以訴訟。同時,通過強化復議的公信力和吸引力,如全國垂直管理,不受地方的干擾,讓納稅人自願去申請復議,而不是強迫。同時,引入利息制度,凡是延遲繳納稅款,都應支付利息,保證國家利益不受損失。

共享信息阻力大

涉稅信息對稅收徵管非常重要,也是加強對自然人徵管的基礎。現行《稅收徵管法》並未規定銀行、海關、住建等機構有義務向稅務機關提供涉稅信息,這造成徵納雙方的信息不對稱。涉稅信息散落在工商、公安、國土資源、住建部、銀行、社保、審計、海關等諸多部門,因沒有相關法律規定,各部門沒有提供信息的義務。稅務部門要獲得相關涉稅信息,取決于對方意願。

中國政法大學財稅金融法研究所施正文教授對財新記者說,在徵求意見和研討過程中,建立涉稅信息管理制度遇到了很大阻力。因為一些官員可能擁有來源不明的灰色收入,部分富人可能採取一些手段避稅漏稅,隱瞞了涉稅信息,如果稅務部門共享銀行、住建等部門的信息,那些人可能就要繳納 大量稅款。

在2013年6月國務院法制辦公開征求意見稿中,雖然第三章 “納稅申報”中新增了涉稅信息共享規定,要求政府部門和有關單位應當及時向稅務機關提供所掌握的涉稅信息。但是因各部門間的利益博弈難調,僅規定“涉稅信息提供辦法由國務院規定” 。

今年3月,時任國稅總局副局長宋蘭表示,中國稅務部門已經與人民銀行、工商管理、海關、質量技術檢驗等部門建立了良好的信息合作關係,但還需要以法律的形式確立下來。

最新修訂稿中, “涉稅信息”成為獨立的一章,規定納稅人及相關第三方應當按照國務院稅務主管部門的要求提交相關涉稅信息。明確了公安、工商管理、國土管理、房地產管理、知識產權 管理、民政、社會保障、交通運輸、工業與信息化、教育、外匯、證券等機關應該按照規定向稅務機關提供本單位掌握的涉稅信息。

北京市華稅律師事務所主任劉天永對財新記者表示,今年美國財政部宣佈與中國實質性達成《海外賬戶稅收合規法》 (FATCA)的政府間協議,這意味著國內的涉稅信息必須要合法獲取,如果不是合法獲取,就不能用于履行國際協定。

施正文強調,此次修訂中值得注意的是,明確了銀行等金融機構的報送信息的義務,尤其是要求大額現金交易信息必須要向稅務機關報送。

納稅人資金流是稅務機關實施稅源管理的重要依據,明確銀行等金融機構的涉稅信息提交義務有利於強化稅收徵管。中國稅收徵管一個困境是大額現金交易規模龐大,無法跟蹤管控,導致不少企業、個人的收入支出很難查實,稅務機關征稅效率低下,征稅成本較高。

而此次修訂要求, “對客戶單筆資金往來達到5萬元或者一日內提取現金5萬元以上的,銀行和其他金融機構應當 按照規定向稅務機關提交相關信息” 。

施正文表示,此次涉稅信息共享方面規定較詳細,但徵求意見稿中的規定較理想化,涉及的部門利益較多,此前一直爭執不下, “最終可能不會完全按國稅總局一廂情願的內容修訂” 。

熊偉對財新記者表示,隨著納稅人識別號的引入,以及涉稅信息的聯網和共享,如果沒有強有力的保密制度、明確的保密規則,納稅人的信息很容易被泄漏,並可能被人濫用。修訂後的《稅收徵管法》僅僅說明為納稅人保密是不夠的,還應該明確一些不得突破的底線,給納稅人吃 “定心丸” , “這也是對稅務機關執法風險的防範” 。

調研 C2C網店征稅

對網店如何征稅,這也是修訂《稅收徵管法》必須直面的問題。目前,淘寶網700多萬個體電商並沒有做稅務登記,對 C2C(消費者對消費者)交易的稅收徵管極難。

此次修訂《稅收徵管法》 ,為網絡交易預留了一定的空間。一方面網絡交易的稅收管轄授權國務院另行規定。明確了電子資料的法律效力;另一方面,賦予稅務機關檢查納稅人相關應用系統以及到網絡交易平台、網絡交易支付服務等機構檢查納稅人涉稅信息的權力。

一位參與立法討論的專家介紹說,網絡交易的稅收管轄是作為電子商務法立法的一部分。目前,國稅總局正在調研關於電子商務稅收徵管問題。

 
稅收 徵管 管法 修訂 收官
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