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深度解讀》為何20年前就預知破產 卻仍無力回天? 兩萬退休公務員 成壓垮財政最後稻草

2013-07-29  TWM
 
 

 

六十年來不間斷的人口外移,嚴重侵蝕這座製造業重鎮的生產力;生產力下降,直接衝擊稅收與財政。在這樣的過程中,官民無感,抗拒改革,終於導致了今天的結局。美國經濟復甦了,但救不了汽車之城累積幾個世代的財政沉痾。

撰文‧乾隆來

一八○五年六月十一日,一場大火把美國底特律燒成灰燼,當時底特律已經有一百年的歷史了。由法國天主教徒所打造的新墾地,發展成為以毛皮貿易為主的商業城市,底特律是從蒙特婁到紐奧良之間最大的城市,也是美國與加拿大之間最重要的貿易門戶。

在一八○五年的大火之後,位在底特律市中心、代表上帝旨意的聖安娜天主堂神父加布列爾在祈福儀式中寫下:「Speramus meliora ; resurget cineribus」(期待好事降臨,從灰燼中重生),從此成為底特律市徽,是兩百年來城市發展的精神象徵。聖安娜天主堂本身躲過大火,前後經歷三百年浮沉,至今已是美國歷史最悠久、持續運作的天主教會。

神父的加持,的確讓底特律浴火重生。大火之後,底特律穩守密西根州第一大城的地位,商業、貿易活動興盛,成為區域最重要的交通轉運中心。製造業投資不斷創造新高,而法國移民的獨特文化,更讓底特律獲得「西方的巴黎」美稱;直到一八九六年,亨利.福特選擇底特律作為汽車工廠的總部,又將底特律推向另一個五十年高峰。

底特律大火之後的兩百年,二○一三年七月十八日,又一場大火將整座城市摧毀,推倒重來。密西根州州長史奈德,以及他指派的「財政急救經理」(Financial Emergency Manager)奧爾(Kevyn Orr)對外宣布,底特律已經向聯邦法院提出破產聲請。三月才上任,肩負底特律財政重整任務的奧爾說,「我們用最高的誠意,與債權人反覆開了一百多次協商會議」,最終被迫選擇破產聲請。

破產早知道!

拖二十年不理 今日嘗苦果底特律聲請破產的消息,立刻成為全世界媒體報導的焦點,從倫敦到東京、從北京到阿根廷,所有媒體都在討論「政府破產」。焦點不只在底特律高達一八○億美元、約新台幣五千四百億元的負債,創下美國地方政府破產最高金額的紀錄;媒體更關心的議題,則在「公務人員退休金」能否違約重議。

因為,底特律財政破產,就是被公務員的退休福利拖垮的。

奧爾對外發布的資料顯示,底特律背負一八○億美元的長期負債,其中高達六成、超過一百億美元,都是要給退休公務員、退休警察、退休消防隊員的退休金、醫療補助,以及社會福利補助。

底特律市有兩萬多名退休公務員、警員與消防隊員,將一一○億美元的退休金與醫療福利補助平均分配,每名退休公務員將從市庫拿走約新台幣一千五百萬元;但是底特律市已經持續二十年入不敷出,這幾年每年都有將近新台幣一百億元的年度財政赤字,根本沒有能力扛起一一○億美元的公務員退休金。

奧爾對媒體說:「所有人都知道,底特律市政府付不出公務員的退休金。」「而且我們不是今天才知道,二十年前大家就已經心知肚明了,但是沒人敢面對、沒人敢處理,一直拖到今天,才會走上破產的不歸路。」今年六月,應該定期撥入公務員退休基金的四千萬美元,因為市政府帳戶現金枯竭無法撥入,再度跳票。這當然不是第一次,市政府長期跳票的結果,公務員退休基金的餘額,只有法定應撥金額的五八.六%。過去的市長當然知道問題嚴重,卻都不正面處理,只想著最後由州政府、甚至聯邦政府介入來彌補。長期將鴕鳥頭埋在沙堆中的結果,終於在六月這次撥補跳票之後,越過了破產的臨界點。

兩萬名退休公務員就能拖垮底特律?這實在是難以想像;更何況,底特律的退休公務員,領取的也不過就是勉強可以過活的退休金;比起台灣的退休教師、公務員的福利,底特律的同儕領到的,甚至堪稱寒酸。

退休金黑洞!

公務員早退休又領得多

底特律當地的媒體舉了幾個例子,一位今年六十四歲的退休警察泰勒,在警界服務二十六年後,於一九九八年退休;退休之前的年薪是新台幣一○八萬元,目前每月領取約七萬元的退休金,以及七千元左右的醫療補助。

七萬元的月退俸,在物價遠比台灣高的美國,只夠溫飽;七千元左右的醫療補助,也就只能應付幾次的診所小病診療費用。另外,還有個物價調整機制,每年會調升月退俸四十五美元,退休警察的月退俸,累計七年會再增加近新台幣一萬元。

雖然從個別案例來看,泰勒每月領取的金額不大,但是,這位警察從二十三歲開始,工作了二十六年申請退休,退休當年才四十九歲;以每年一百萬元(退休金加醫療等補助)來計算,退休十五年已經領走了一千五百萬元,如果他活到八十歲,還會再領走超過一千五百萬元。

就是這樣,兩萬多名退休公務員,三千億元的退休負債,成了底特律政府無法承受的負擔。

底特律的財政困難、窘態畢露,早已成為城市衰敗的指標性案例。走在底特律的街頭,到處都是廢棄的工廠、住宅,將近八萬戶廢棄、空置的建築,成了犯罪的溫床;而財政困難的市政府,因為發不出薪水而裁減警察人數,十年來從四千人降到二千六百人。現在的底特律,犯罪受害人打電話報案,平均要五十八分鐘才能看到警察,就算警察到場,破案率也只有八.七%。

政府沒錢了!

裁警員 公車減班 房價暴跌犯罪暴增、警察人數銳減,只是政府失敗的一個面向。去年三月,底特律宣布公車大減班,因為政府無法支付三千萬美元的公車系統補助費,只好將公車服務「民營化」,將公車司機從政府雇員轉為民間勞工。轉換民營之後,底特律的公車有超過三十條線,發車時間的間距增加一倍,許多原有的路線被取消。在五月紀念美國黑人民權鬥士金恩博士的紀念會上,大量市民集結抗議,高舉「搭公車是基本人權」的標語,抗議公車減班。

而大量廢棄的住宅,更成為犯罪的溫床,讓底特律連續二十年被選入「全美國最危險的城市」。在這裡,隨處可見整條街住戶剩下三分之一,留下的住戶必須自力救濟,買木板將廢棄的屋子全部釘死,否則這些廢棄住宅都會成為強暴、謀殺、綁架的犯罪地點。另外,雜草叢生的公園,政府也束手無策,多數任其荒廢,少數的則在社區熱心人士的組織下,自力救濟鋤草。

為了處理大量廢棄的建築,底特律市府立法取得合法拆除的權力;但是,廢棄屋增加的速度,遠超過政府拆除的能力。相較於中國成長型的都市,政府不斷徵收民間土地,整理出售給開發商;底特律則是完全相反,民間把土地與建物丟給政府,政府回收土地後卻因為產業收縮,以及昂貴的清理費用,反而成為政府財政的另一項負擔。

底特律目前平均一戶住宅價格,剩下新台幣二二○萬元,只有全美國平均住宅價格的一半;整個都市有三分之一都是貧戶,已經病入膏肓。

底特律城市衰敗,因此成為密西根州、甚至全美國象徵性的恥辱。

絕路亦轉機!

利空出盡 公債利率維持穩定破產聲請雖然震撼,卻也是底特律起死回生的契機。現任密西根州州長史奈德,在一一年元月一日上任之後,誓言要扭轉底特律的頹勢,而七月十八日的破產聲請,正是史奈德逐步清理底特律必然的步驟之一。

史奈德在簽署破產聲請書授權令後,書面寫給財政急救經理人奧爾以及密西根州財務總長的信中就說:「如果能夠順利撇除債務負擔,將是底特律全新開始的機會!」奧爾也在記者會中說,破產聲請提出之後,除了退休公務員的薪資與福利必須重新協議之外,「對於一般市民的生活,絲毫不受影響。」奧爾所言不虛,位在底特律近郊的通用、福特、克萊斯勒三家美國龍頭汽車廠,在底特律提出聲請破產當天的股價完全未受影響。三大汽車廠甚至同時都表達了「支持破產聲請」的態度。

即使是底特律發行的二○二八年四月到期的無擔保債券,原本利率就維持在指標利率加碼二.三個百分點,破產聲請後上揚的幅度並不顯著,完全未出現兩年前希臘、西班牙政府財務危機時,政府公債利率飆漲的現象。

長年財務困難的底特律,過去發行債券由大型擔保公司擔保,在系統上最終的債券持有者已經沒有重大風險,聲請破產,反而是轉機。妙的是,對底特律政府公債提供十億美元擔保的Assured Guaranty 公司,股價在七月還從二十一美元上漲到二十三美元。

顯然,金融市場對於底特律的財政前景,有「利空出盡」的樂觀預期。

今年五十五歲的奧爾,是美國著名的重整律師之一,也是著名的眾達律師事務所(Jone's Day)的資深合夥律師。○九年他擔任克萊斯勒汽車公司的重整律師,曾經一口氣裁撤掉三分之一的汽車經銷商,並且順利爭取到聯邦政府的補助,一推一拉之間,短短三年就讓克萊斯勒汽車公司起死回生。

奧爾今年三月獲得史奈德聘任,擔綱拯救底特律財政危機,也毫不猶豫正面處理公務員退休金的問題;並且以迅雷不及掩耳的速度,躲過退休公務員工會的法律禁制令,直接向聯邦法院提出破產聲請。

破產成「保護」!

停止償債、合約 財政可止血美國有特殊的地方政府破產制度(Chapter 9),過去曾經有過加州橘郡、阿拉巴馬傑佛遜、加州聖伯納迪諾、加州史塔克頓、羅德島中央瀑布、佛羅里達布里查等地方政府進入破產程序,成功的機率不低。

進入破產程序的地方政府獲得許多優勢,這也是奧爾積極為底特律爭取的空間。

這些優勢包括市政府可以停止償付負債,可以凍結進行中的法律訴訟,還可以向法官聲請中止包括對公務員、消防隊員、教師工會的合約。有了破產「保護」,地方政府的財政收支立刻止血,獲得大幅度改善,並且因此獲得與退休公務員工會協商的空間。

美國地方政府的負債,比重都與底特律相近,一部分是退休公務員的退撫,另一部分則是長期建設公債。因此,進入破產程序的市政府,若非要求公務員減領退休金,就是要求債券持有人同意減債。加州橘郡當年破產雖然也是風聲鶴唳,但是最終所有退休公務員,都依照原本規定領到完全不打折的退休俸;一一年聲請破產的羅德島中央瀑布市,退休公務員同意減領五○%的退休金,但是所有債券持有人則一文不少。

公務員反擊!

破產聲請恐違憲 離成功尚遠不過,史奈德與奧爾的破產聲請,還要通過聯邦法院法官的審核,未來幾周,退休公務人員工會的律師群,也將用盡各種方法,阻擋底特律進入破產程序。根據密西根州的《憲法》,政府必須依法完全承受所有公務人員的退休撫卹義務;因此,藉由破產程序逼迫公務員工會談判,接受退休金減計的計畫,離成功還非常遙遠。

底特律從一七○一年開墾至今,其間經歷產業的興衰,城市大火、金融體系的泡沫,都能夠從灰燼中重新找到生路;如今,不斷膨脹的公務員退休金拖垮財政,導致公共服務失能、城市衰敗,堪稱是一次無形的大火,徹底將底特律摧毀。一九三三年羅斯福總統推動新政建立的退休制度,在八十年後,摧毀了象徵美國產業的底特律。

全世界所有公務員,都認為進入政府之後就拿到「終身」、「不打折」的「鐵飯碗」;然而,從希臘到西班牙,從羅德島到底特律,公務人員退休金拖垮政府財政,最終被迫打折,卻已經成為痛苦的事實。

同樣面臨財政困難、退休金支付快速膨脹的台灣,又學到什麼教訓?

(本文作者為紐約大學金融碩士,曾任金控公司副總經理)

底特律走向破產三部曲

首部曲:人口外流 稅收下滑底特律的人口數從1950年的高峰185萬人,一路下滑到目前只剩下70萬人,而且貧戶比率高達36%。

二部曲:赤字破表 無法借貸底特律累積財政赤字將在今年突破10億美元(約新台幣300億元),從2010年以後已經無法新增借貸。

三部曲:公僕退休金 拖垮財政底特律背負近181億美元長期負債,其中超過一半約100億美元,必須支付退休公務員、警察、消防隊員的退休金與福利金。

底特律現有負債結構

政府債券與銀行借款82億美元退休人員健保與生活補助64億美元公務人員退休金20.4億美元警察與消防隊員退休金14.4億美元資料來源:底特律財政急救辦公室利空出盡!

破產後反而是轉機

底特律提出破產聲請後,通用等三大汽車公司股價完全不受影響;已發行的市政府公債利率沒有飆漲,提供政府公債10億美元保證的Assured Guaranty保證公司的股價,在七月甚至不跌反漲。

深度 解讀 為何 20 年前 預知 破產 卻仍 無力 回天 兩萬 退休 公務員 公務 壓垮 財政 最後 稻草
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