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六十年來不間斷的人口外移，嚴重侵蝕這座製造業重鎮的生產力；生產力下降，直接衝擊稅收與財政。在這樣的過程中，官民無感，抗拒改革，終於導致了今天的結局。美國經濟復甦了，但救不了汽車之城累積幾個世代的財政沉痾。 撰文‧乾隆來 一八○五年六月十一日，一場大火把美國底特律燒成灰燼，當時底特律已經有一百年的歷史了。由法國天主教徒所打造的新墾地，發展成為以毛皮貿易為主的商業城市，底特律是從蒙特婁到紐奧良之間最大的城市，也是美國與加拿大之間最重要的貿易門戶。 在一八○五年的大火之後，位在底特律市中心、代表上帝旨意的聖安娜天主堂神父加布列爾在祈福儀式中寫下：「Speramus meliora ; resurget cineribus」（期待好事降臨，從灰燼中重生），從此成為底特律市徽，是兩百年來城市發展的精神象徵。聖安娜天主堂本身躲過大火，前後經歷三百年浮沉，至今已是美國歷史最悠久、持續運作的天主教會。 神父的加持，的確讓底特律浴火重生。大火之後，底特律穩守密西根州第一大城的地位，商業、貿易活動興盛，成為區域最重要的交通轉運中心。製造業投資不斷創造新高，而法國移民的獨特文化，更讓底特律獲得「西方的巴黎」美稱；直到一八九六年，亨利．福特選擇底特律作為汽車工廠的總部，又將底特律推向另一個五十年高峰。 底特律大火之後的兩百年，二○一三年七月十八日，又一場大火將整座城市摧毀，推倒重來。密西根州州長史奈德，以及他指派的「財政急救經理」(Financial Emergency Manager)奧爾（Kevyn Orr）對外宣布，底特律已經向聯邦法院提出破產聲請。三月才上任，肩負底特律財政重整任務的奧爾說，「我們用最高的誠意，與債權人反覆開了一百多次協商會議」，最終被迫選擇破產聲請。 破產早知道！ 拖二十年不理 今日嘗苦果底特律聲請破產的消息，立刻成為全世界媒體報導的焦點，從倫敦到東京、從北京到阿根廷，所有媒體都在討論「政府破產」。焦點不只在底特律高達一八○億美元、約新台幣五千四百億元的負債，創下美國地方政府破產最高金額的紀錄；媒體更關心的議題，則在「公務人員退休金」能否違約重議。 因為，底特律財政破產，就是被公務員的退休福利拖垮的。 奧爾對外發布的資料顯示，底特律背負一八○億美元的長期負債，其中高達六成、超過一百億美元，都是要給退休公務員、退休警察、退休消防隊員的退休金、醫療補助，以及社會福利補助。 底特律市有兩萬多名退休公務員、警員與消防隊員，將一一○億美元的退休金與醫療福利補助平均分配，每名退休公務員將從市庫拿走約新台幣一千五百萬元；但是底特律市已經持續二十年入不敷出，這幾年每年都有將近新台幣一百億元的年度財政赤字，根本沒有能力扛起一一○億美元的公務員退休金。 奧爾對媒體說：「所有人都知道，底特律市政府付不出公務員的退休金。」「而且我們不是今天才知道，二十年前大家就已經心知肚明了，但是沒人敢面對、沒人敢處理，一直拖到今天，才會走上破產的不歸路。」今年六月，應該定期撥入公務員退休基金的四千萬美元，因為市政府帳戶現金枯竭無法撥入，再度跳票。這當然不是第一次，市政府長期跳票的結果，公務員退休基金的餘額，只有法定應撥金額的五八．六％。過去的市長當然知道問題嚴重，卻都不正面處理，只想著最後由州政府、甚至聯邦政府介入來彌補。長期將鴕鳥頭埋在沙堆中的結果，終於在六月這次撥補跳票之後，越過了破產的臨界點。 兩萬名退休公務員就能拖垮底特律？這實在是難以想像；更何況，底特律的退休公務員，領取的也不過就是勉強可以過活的退休金；比起台灣的退休教師、公務員的福利，底特律的同儕領到的，甚至堪稱寒酸。 退休金黑洞！ 公務員早退休又領得多 底特律當地的媒體舉了幾個例子，一位今年六十四歲的退休警察泰勒，在警界服務二十六年後，於一九九八年退休；退休之前的年薪是新台幣一○八萬元，目前每月領取約七萬元的退休金，以及七千元左右的醫療補助。 七萬元的月退俸，在物價遠比台灣高的美國，只夠溫飽；七千元左右的醫療補助，也就只能應付幾次的診所小病診療費用。另外，還有個物價調整機制，每年會調升月退俸四十五美元，退休警察的月退俸，累計七年會再增加近新台幣一萬元。 雖然從個別案例來看，泰勒每月領取的金額不大，但是，這位警察從二十三歲開始，工作了二十六年申請退休，退休當年才四十九歲；以每年一百萬元(退休金加醫療等補助)來計算，退休十五年已經領走了一千五百萬元，如果他活到八十歲，還會再領走超過一千五百萬元。 就是這樣，兩萬多名退休公務員，三千億元的退休負債，成了底特律政府無法承受的負擔。 底特律的財政困難、窘態畢露，早已成為城市衰敗的指標性案例。走在底特律的街頭，到處都是廢棄的工廠、住宅，將近八萬戶廢棄、空置的建築，成了犯罪的溫床；而財政困難的市政府，因為發不出薪水而裁減警察人數，十年來從四千人降到二千六百人。現在的底特律，犯罪受害人打電話報案，平均要五十八分鐘才能看到警察，就算警察到場，破案率也只有八．七％。 政府沒錢了！ 裁警員 公車減班 房價暴跌犯罪暴增、警察人數銳減，只是政府失敗的一個面向。去年三月，底特律宣布公車大減班，因為政府無法支付三千萬美元的公車系統補助費，只好將公車服務「民營化」，將公車司機從政府雇員轉為民間勞工。轉換民營之後，底特律的公車有超過三十條線，發車時間的間距增加一倍，許多原有的路線被取消。在五月紀念美國黑人民權鬥士金恩博士的紀念會上，大量市民集結抗議，高舉「搭公車是基本人權」的標語，抗議公車減班。 而大量廢棄的住宅，更成為犯罪的溫床，讓底特律連續二十年被選入「全美國最危險的城市」。在這裡，隨處可見整條街住戶剩下三分之一，留下的住戶必須自力救濟，買木板將廢棄的屋子全部釘死，否則這些廢棄住宅都會成為強暴、謀殺、綁架的犯罪地點。另外，雜草叢生的公園，政府也束手無策，多數任其荒廢，少數的則在社區熱心人士的組織下，自力救濟鋤草。 為了處理大量廢棄的建築，底特律市府立法取得合法拆除的權力；但是，廢棄屋增加的速度，遠超過政府拆除的能力。相較於中國成長型的都市，政府不斷徵收民間土地，整理出售給開發商；底特律則是完全相反，民間把土地與建物丟給政府，政府回收土地後卻因為產業收縮，以及昂貴的清理費用，反而成為政府財政的另一項負擔。 底特律目前平均一戶住宅價格，剩下新台幣二二○萬元，只有全美國平均住宅價格的一半；整個都市有三分之一都是貧戶，已經病入膏肓。 底特律城市衰敗，因此成為密西根州、甚至全美國象徵性的恥辱。 絕路亦轉機！ 利空出盡 公債利率維持穩定破產聲請雖然震撼，卻也是底特律起死回生的契機。現任密西根州州長史奈德，在一一年元月一日上任之後，誓言要扭轉底特律的頹勢，而七月十八日的破產聲請，正是史奈德逐步清理底特律必然的步驟之一。 史奈德在簽署破產聲請書授權令後，書面寫給財政急救經理人奧爾以及密西根州財務總長的信中就說：「如果能夠順利撇除債務負擔，將是底特律全新開始的機會！」奧爾也在記者會中說，破產聲請提出之後，除了退休公務員的薪資與福利必須重新協議之外，「對於一般市民的生活，絲毫不受影響。」奧爾所言不虛，位在底特律近郊的通用、福特、克萊斯勒三家美國龍頭汽車廠，在底特律提出聲請破產當天的股價完全未受影響。三大汽車廠甚至同時都表達了「支持破產聲請」的態度。 即使是底特律發行的二○二八年四月到期的無擔保債券，原本利率就維持在指標利率加碼二．三個百分點，破產聲請後上揚的幅度並不顯著，完全未出現兩年前希臘、西班牙政府財務危機時，政府公債利率飆漲的現象。 長年財務困難的底特律，過去發行債券由大型擔保公司擔保，在系統上最終的債券持有者已經沒有重大風險，聲請破產，反而是轉機。妙的是，對底特律政府公債提供十億美元擔保的Assured Guaranty 公司，股價在七月還從二十一美元上漲到二十三美元。 顯然，金融市場對於底特律的財政前景，有「利空出盡」的樂觀預期。 今年五十五歲的奧爾，是美國著名的重整律師之一，也是著名的眾達律師事務所(Jone's Day)的資深合夥律師。○九年他擔任克萊斯勒汽車公司的重整律師，曾經一口氣裁撤掉三分之一的汽車經銷商，並且順利爭取到聯邦政府的補助，一推一拉之間，短短三年就讓克萊斯勒汽車公司起死回生。 奧爾今年三月獲得史奈德聘任，擔綱拯救底特律財政危機，也毫不猶豫正面處理公務員退休金的問題；並且以迅雷不及掩耳的速度，躲過退休公務員工會的法律禁制令，直接向聯邦法院提出破產聲請。 破產成「保護」！ 停止償債、合約 財政可止血美國有特殊的地方政府破產制度(Chapter 9)，過去曾經有過加州橘郡、阿拉巴馬傑佛遜、加州聖伯納迪諾、加州史塔克頓、羅德島中央瀑布、佛羅里達布里查等地方政府進入破產程序，成功的機率不低。 進入破產程序的地方政府獲得許多優勢，這也是奧爾積極為底特律爭取的空間。 這些優勢包括市政府可以停止償付負債，可以凍結進行中的法律訴訟，還可以向法官聲請中止包括對公務員、消防隊員、教師工會的合約。有了破產「保護」，地方政府的財政收支立刻止血，獲得大幅度改善，並且因此獲得與退休公務員工會協商的空間。 美國地方政府的負債，比重都與底特律相近，一部分是退休公務員的退撫，另一部分則是長期建設公債。因此，進入破產程序的市政府，若非要求公務員減領退休金，就是要求債券持有人同意減債。加州橘郡當年破產雖然也是風聲鶴唳，但是最終所有退休公務員，都依照原本規定領到完全不打折的退休俸；一一年聲請破產的羅德島中央瀑布市，退休公務員同意減領五○％的退休金，但是所有債券持有人則一文不少。 公務員反擊！ 破產聲請恐違憲 離成功尚遠不過，史奈德與奧爾的破產聲請，還要通過聯邦法院法官的審核，未來幾周，退休公務人員工會的律師群，也將用盡各種方法，阻擋底特律進入破產程序。根據密西根州的《憲法》，政府必須依法完全承受所有公務人員的退休撫卹義務；因此，藉由破產程序逼迫公務員工會談判，接受退休金減計的計畫，離成功還非常遙遠。 底特律從一七○一年開墾至今，其間經歷產業的興衰，城市大火、金融體系的泡沫，都能夠從灰燼中重新找到生路；如今，不斷膨脹的公務員退休金拖垮財政，導致公共服務失能、城市衰敗，堪稱是一次無形的大火，徹底將底特律摧毀。一九三三年羅斯福總統推動新政建立的退休制度，在八十年後，摧毀了象徵美國產業的底特律。 全世界所有公務員，都認為進入政府之後就拿到「終身」、「不打折」的「鐵飯碗」；然而，從希臘到西班牙，從羅德島到底特律，公務人員退休金拖垮政府財政，最終被迫打折，卻已經成為痛苦的事實。 同樣面臨財政困難、退休金支付快速膨脹的台灣，又學到什麼教訓？ (本文作者為紐約大學金融碩士，曾任金控公司副總經理) 底特律走向破產三部曲 首部曲：人口外流 稅收下滑底特律的人口數從1950年的高峰185萬人，一路下滑到目前只剩下70萬人，而且貧戶比率高達36%。 二部曲：赤字破表 無法借貸底特律累積財政赤字將在今年突破10億美元（約新台幣300億元），從2010年以後已經無法新增借貸。 三部曲：公僕退休金 拖垮財政底特律背負近181億美元長期負債，其中超過一半約100億美元，必須支付退休公務員、警察、消防隊員的退休金與福利金。 底特律現有負債結構 政府債券與銀行借款82億美元退休人員健保與生活補助64億美元公務人員退休金20.4億美元警察與消防隊員退休金14.4億美元資料來源：底特律財政急救辦公室利空出盡！ 破產後反而是轉機 底特律提出破產聲請後，通用等三大汽車公司股價完全不受影響；已發行的市政府公債利率沒有飆漲，提供政府公債10億美元保證的Assured Guaranty保證公司的股價，在七月甚至不跌反漲。 | ||||||