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發審分權微小一步

http://magazine.caixin.com/2012-01-06/100346320.html

 中國證監會在發行體制改革上再邁出一小步。雖然步履微小,但被寄望是出現了朝向市場化發行的鬆動跡象。

接近監管層的消息人士透露,創業板公司非公開發行公司債(下稱私募債)的初審權擬調整至交易所,方案近日已通過主席辦公會決議;保薦代表人簽字權放開這一措施也在討論之中。

市場對此信息迅速做出反應:1月4日、5日兩天,創業板指數大跌,跌幅分別達3.07%、5.69%。私募債發行屬上市公司再融資範疇,市場人士認為此舉將會增加供給,而當下疲弱的市場對任何風吹草動都不堪一擊。

對於慣於掌管發行審核大權的證監會來說,分權給交易所意義重大;然而對於整個發行體制改革來說,分權只是監管層扭轉其強勢審批心理的第一步。即便把所有IPO企業和再融資的發行審核都放至交易所,只要仍維持審核的形式,以審核代替市場,發行體制市場化改革依然遙遙無期。

放手初審權

即將啟動的創業板再融資以私募債為試點,由深圳證券交易所進行初審,之後再按原流程到證監會參加股票發行審核委員會(發審會)等待核准,即所謂「上會」。

發行審核權的首次分權,儘管只邁非常小的這一步,但仍被認為具備重要的信號意義。

「這是市場化力量和行政力量的一次角逐。」一位市場人士評價說,「選擇這個突破口是因為創業板再融資是全新的業務,沒什麼阻力。」

按照證券發行的一般步驟,證券發行需經歷初審和過會兩個過程。

初審是發行人即擬募集資金的公司向證監會遞交發行申請之後,證監會發行部或創業板監管部將進行第一步即初審,一般由負責財務和法律審核的官員對發行申請進行初步審查,提出材料中可疑之處或沒有說清楚的問題、財務指標等,由企業在30個工作日之內逐項反饋、補充材料,待雙方交流問題較為清楚之後便封卷。

第二步即上會,由發行人和保薦人接受發行審核委員會的現場審核,當天委員們在開會之後馬上投票即出結果,決定可否發行。

市場人士對監管部門的這類實質性審查稱為「監管自認為比市場更聰明」。

監管部門有關人士則辯解稱,證監會發行部門此前曾到世界各交易所考察過發行審核模式,發現各地交易所都承擔了一部分實質性審核的功能。

在創業板開板之前,曾有過發審權下放交易所的討論。深交所為此單獨準備了部門來籌備創業板,匯聚了一批通曉財會和法律知識的人員;在創業板開板以後,證監會也從深交所借調了六七十人工作。目前多數人員陸續回到深交所,創業板初審經驗豐富。

「深交所在創業板再融資初審的技術上是不成問題的。新部門一個月就能組建好。」一位深交所人士信心滿滿。

「深交所是市場化機構,組建新部門總監年薪可以過百萬,從證監會發行部找一個副處長來做不是難事。」一位投行人士說。

平安證券投資銀行事業部執行總經理韓長風表示,「在實際工作中,證監會已從交易所借調人員到發行部的中小板、主板和創業板發行審核部門中來,因此將再融資的初步審核權交給交易所,實際操作起來沒有難度。」

私募債先行

「先把創業板私募債的初審放到深交所,股票增發的審批先不急,一步步來。」上述深交所人士說。「但一年內股票增發的審批都無望下放到交易所,因為目前對創業板公司的非議很多。」

2011年12月中旬,向日葵(300111.SZ)和樂視網(300104.SZ)股東大會先後通過了發行私募債的決議,計劃向十名特定對象定向發行不超過6億元和4億元的公司債。

「這兩個企業的募集資金都已基本投完,披露的增長情況還不錯,發債應該不成問題。」上述深交所人士說。如樂視網2011年三季報宣佈淨利潤增長了2900萬元,年化淨資產收益率則為11.95%。深交所人士認為,「發行審核從國家機關拿到交易所,等於從衙門搬到了市場。」交易所與企業之間是平等的,交易所相對更具有主動服務意識。

此外,國家機關與交易所考核目標、激勵機制、紀律作風都不同,對於治理貪污腐敗行為大有裨益。

一家大型證券公司投行負責人說:「交易所對上市公司的信息披露、規範運作的監管更直接。從這一點上,交易所審核再融資更便利。因為交易所對上市公司動態可以直接掌握,哪些公司可以再融資,哪些公司不具備再融資條件,交易所掌握得更準確一些。」但他也指出,對發行市場化而言,這次的改變雖然是一個信號,但發行節奏仍是由證監會來掌握。

「現在情況下,無論是證監會還是交易所審核,對上市公司來說都沒有本質區別。」這位投行人說。

一位銀行間市場的交易員表示,在銀行間市場,發行私募債備案即可,完全無需審批,為何涉及交易所公司債發行就做不到?

放開保代簽字權

據財新《新世紀》從接近監管當局的知情人士處瞭解,作為發行市場化改革的另一步驟,監管者正在討論放開保薦代表人的簽字權。

保薦代表人(下稱保薦人)制度始於2004年,實為證券公司通道制的替代物。原意是將中介機構的保薦責任更多與個人利益捆綁,從而更加有效的保證中介機構的廉潔自律。

為了確保保薦人的專注性,證監會要求如果保薦人有正在核准流程中的發行項目,不能同時提交其他發行主體的發行申請,必須等該項目的核准結果公佈,才能進入下一個保薦項目。

由於證監會有兩個發行部門,即負責主板與中小板的發行部和創業板發行部,一名保薦人可以同時分別向這兩個部門提交發行申請。

監管層對保薦人簽字權的控制,也導致了對發行主體的控制,造成了大量擬發行企業排隊等待上會的情況。

「這也是監管層控制發行速度的方法之一,如果放開保薦人簽字權,一個保薦人同時報四個項目,就意味著供給增加兩倍。」一位投行人士說。

由於保薦人屬於資源稀缺性職業,大量投行人士紛紛擠入保薦人的考試,希望獲得這一資格。各家券商也紛紛出高薪招募更多的保薦人至旗下,期望同時開展更多項目。

目前證監會系統登記在冊的保薦人有2014名,保薦機構有74家,平均每家機構27名保薦人,但業內擁有保薦人排名居首的中信證券擁有102名保薦人,年薪均超過100萬元。

「保薦人兩個人簽字一個項目,一旦放開可以同時簽好多項目,保薦人薪酬將直線下降。」一位接近政策制定的人士說。

「雖然當前保薦人市場並不如以前那麼緊張,但如果保薦人簽字權放開,這對投行確是利好,業務量會增長,企業也會找信譽好、能解決問題的保薦人做項目。」一家券商的投行高管說。

「發行體制改革的推動一定是有成本的。希望在保證市場穩定不下跌的前提下推動發行體制改革,不太現實。」這位投行人士說。

財新《新世紀》記者張冰、沈乎對此文亦有貢獻

發審 分權 微小 一步
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許成鋼:改革分權式威權制

http://magazine.caixin.com/2012-05-18/100391528.html

對話人

  許成鋼 香港大學經濟學教授、財新《中國改革》首席經濟學家

  吳素萍 特約記者、《比較》副主編

[對話背景]

  香港大學經濟學教授許成鋼小時候的夢想是當一名工程師。「文革」爆發後,16歲的他去了北大荒,在農村思考為什麼社會主義會產生新階級。

  被關進牛棚之後,他開始自學數學、無線電和英語,後來以初中學歷直接考上清華大學研究生。

  1984年,許成鋼受哈佛燕京學社資助前往哈佛大學,先是作為訪問學者,後轉為博士研究生。他的博士論文導師是轉軌經濟學國際權威科爾奈(Janos Kornai)和後來的諾貝爾獎得主馬斯金(Eric Maskin)。

  與自身經歷緊密相關,許成鋼出國後早期研究工作的核心問題集中在經濟體制改革上。他研究了中央 計劃經濟為什麼會失敗、為什麼會有鄉鎮企業奇蹟、中國改革的機制及制度原因,以及蘇聯和東歐轉軌失利的制度原因,等等。許成鋼的許多研究已成為轉軌經濟學 中的重要文獻。他還研究金融與司法制度及其對經濟發展的影響。他提出的不完備法律的概念為深刻認識司法制度提供了分析框架,代表了用經濟學分析方法研究法 律問題的一個重要方向。

  1991年從哈佛大學畢業之後,許成鋼一直在倫敦經濟學院經濟系任教,並於1998年獲終身教 職。為了更深入地研究中國經濟改革,他回到香港大學任教。在此前研究的基礎上,許成鋼又開始關注最基本的體制問題,比如憲政、法治。許成鋼的特殊經歷,使 得他對於社會主義的經濟制度和中國的經濟改革有著深刻的認識,對很多問題往往有獨到的見解。

  2011年,許成鋼受聘成為財新《中國改革》首席經濟學家。在中國經濟前景未明之時,在許多人開始擔憂中國陷入「中等收入陷阱」之際,《比較》副主編吳素萍與許成鋼共同探討中國經濟與社會的基本問題與可能出路。

[對話摘登]

  吳素萍:30多年中國經濟經歷了持續的高增長,成為世界第 二大經濟體。這個成就被大家驚呼為「奇蹟」,國人也備受鼓舞,甚至沾沾自喜。但是也有識者對此提出不同看法,比如清華大學經管學院院長錢穎一就說,從國際 上來看,當年的日本和韓國都曾經歷過這樣的增長,中國並不獨特。你怎麼看?

  許成鋼:中國改革開放後的經濟增長,放到世界近100年的歷史中看,非常了不起。從對全球中長期經濟增長的 貢獻看,由於人口眾多,中國近30年經濟增長的影響可與美國19世紀末的狀態相媲美。但是我們必須看到,當時的美國,依靠其體制的優越性,依靠其第二次產 業革命的領導地位,在總值和人均水平上都超過當時世界第一的大英帝國。相比之下,今天中國的人均GDP只相當於美國的十一分之一(按照市場匯率計算),或 六分之一(按照購買力計算)。在全世界只名列第94位(IMF,2011),還不及泰國。如果把歷史時間拉長一點,根據最近十幾年國際經濟史界整理核算的 世界各國的歷史數據,就會清楚地看到,即使只看GDP總值,最近30年中國取得的成就也只是一個中等水平的歷史地位的恢復,而且才只恢復到了中國歷史上衰 落時期的水平。從歷史和比較的角度進行反思,能讓我們實事求是地認識到中國還差得很遠,還有很遠的路要走;同時也能告訴我們,經濟的持續發展依賴體制和技 術進步。

  吳素萍:的確,經歷了數十年的高速增長之後,中國經濟不可 避免地出現了減速。這種減速固然有主觀的意願,但更主要的是受客觀條件的制約。在制約因素當中,國際經濟衰退所導致的外需長期不振是一個重要原因,但許多 學者認為,當前決定中國經濟能否持續高增長最為關鍵的因素是自身的結構問題。對此,你有什麼看法?

  許成鋼:對經濟的可持續發展來說,結構問題的確非常重要。最近有兩位經濟學家謝長泰和克列諾的研究很好地從 宏觀角度概括了中國的經濟結構問題。他們的估算表明,由於資本和其他資源的錯誤配置導致中國的生產率比美國低約50%。也就是說,不需要增加投資,只要糾 正結構性問題,改善一下資源配置,中國的經濟就能增長很多。這證明結構問題浪費了中國大量的資源。

  我更強調的是,中國當前最重要的幾個結構問題,如出口比例過高、內需不足、收入分配不平等、製造業升級換代以及環境問題等,都產生於同一個體 制。如不解決體制問題,結構問題就解決不了。中國歷史表明,體制問題是落後的根源,而貧窮落後本身並不能保證持續發展。中國的經濟發展能不能走遠,能走多 遠,歸根結底取決於體制改革。

  吳素萍:說到體制問題,我注意到最近你在《經濟文獻雜誌》(Journal of Economic Literature)上發表的一篇文章,題為「中國改革和發展的制度基礎」。其中就提到無論是中國突飛猛進的發展,還是它所面臨的諸多嚴峻問題,都源於一個體制,你把它稱為「分權式威權制」。應該怎麼認識這個體制?

  許成鋼:「分權式威權制」是我以古今中外許多研究為基礎,加上自己長期研究抽象概括出來的概念,忽略了相對 次要的因素。其主要特點是中央對政治、人事權的高度集權與在行政、經濟控制權方面向地方高度放權相結合。這二者的緊密結合使中國的體制在世界上獨一無二, 超出政治學和政治經濟學已有的理論範疇。該體制決定了中國改革與發展的軌跡,同時也製造了我們所面臨的嚴重的結構性問題。

  吳素萍:對於中國的經濟奇蹟已經有許多不同的解釋。基於你的理論框架,請具體解釋一下,這個體制是如何發揮作用,成就了中國經濟的持續高增長?為什麼又說,當前最重要的經濟結構問題,乃至社會問題都根源於這個體制?

  許成鋼:分權式威權制主要通過地方競爭GDP增速來發揮作用。分權式威權制是創造中國地區間競爭的最基本的 體制結構,是地區競爭和地區實驗的制度基礎。這個體制幫助解決了地方政府的激勵機制問題和信息問題。由於解決了這些最核心的激勵機制問題,地區競爭和地區 實驗使中國經濟在向市場經濟轉軌的過程中,在市場經濟還沒有很好發展的階段就能產生強勁的驅動力,從而造就了30多年的快速增長。

  地方競爭是一個極其強有力的推動經濟增長的工具,但是它也可以成為一個威力巨大的摧毀工具。在分權式威權制下,地方競爭做什麼,取決於中央或上 級規定的競爭目標是什麼。在中國很窮的時候,所有人都認為經濟增長最重要。所以各地方競爭GDP增長速度自然成為過去改革30年的競爭目標。但是當中國的 經濟已經脫離貧困,進入低中等收入水平後,大量超出GDP範圍的社會經濟問題變得越來越重要。各地方競爭GDP增長速度不僅不能滿足民眾的意願,甚至產生 出大量社會經濟問題,比如地方保護和忽略環境保護等不能直接促進增長的任務等。

  吳素萍:你的意思是說,如果放棄GDP指標,地區競爭的機制就不能解決收入分配、社會穩定、環境保護等問題?

  許成鋼:分權式威權制沒有辦法解決GDP增長之外的問題。只要面對的問題和GDP增長不直接或間接相關,這個體制就沒有辦法解決。這些不能解決的問題中包括大量的社會問題:不平等、不正義、環境污染等。

  為了說明這一點,我們先要解釋,為什麼地方競爭GDP增速,能有效解決地方政府的信息和激勵機制問題。實際上,這是事關經濟改革的最基本問題。 如果地方競爭能獨立於市場解決社會經濟定量指標的問題,我們30年前就不需要推動經濟體制改革。分權式威權制並不是新的體制,地方競爭也並不是改革才有的 新機制。市場才是中國體制裡新的東西,GDP才是新的東西,而且是一個特別好的東西,它是市場活動的總體指標。

  地方政府競爭GDP增速是決定中國經濟改革不同於計劃經濟的關鍵點,也是決定中國經濟改革不同於前蘇聯、東歐改革的一個關鍵點。地方政府競爭 GDP增速的時候,競爭的既不是計劃體制下的單項定量指標,也不是千百萬定量指標,而是市場的整體活動。當行政與市場有矛盾時,這一競爭可以大大削弱改革 的阻力。

  由於市場向所有人開放,GDP是市場活動的總體指標,無需授權,任何獨立的機構都可以獨立地從任何地區的市場收集信息,從而驗證各地區的GDP 統計數字。這使得經濟數據難以造假,在很大程度上幫助解決了考核地方政府的信息問題。當地方競爭GDP之外的東西時,信息和激勵機制方面的基本問題無法解 決。

  吳素萍:隨著中國進入中等收入國家行列,大量社會經濟問題超出GDP範圍,如你所說,分權式威權制不能解決這些問題,已到了必須改革的階段。其實,改革已成為整個社會的共識。問題在於,改革從何入手?

  許成鋼:改革分權式威權體制,首先,通過重新分配部委和省級政府的任務可以緩解多任務的問題。地方政府承擔 的任務範圍應該縮減。比如,帶有很強跨區外部性的活動應該由部委來集中管理。而且,為了減少中央層面的多任務問題,中央政府擔負的任務應該交給專門的部 委、專門的法院和專門的監管機構來完成。

  其次,很多監督、執法和管理功能都可以從地方政府剝離,比如由媒體和司法來完成。這不僅將有效緩解地方政府的多任務問題,而且還能極大提升監督和執法的中立性、客觀性、公正性和有效性。

  第三,大部分市場活動應該由企業開展,地方政府應從市場中抽出身來,這還能進一步鞏固改革。此舉不僅能縮減地方政府的任務,而且在即便地方政府激勵減少的情況下,也使企業有推動經濟發展的強烈動力。

  最後,也是最重要的,是向法治轉化。這要求以法律為基礎的治理機制逐漸代替大量的行政機制,要求憲法保護民眾的私有財產,包括土地私有權,要求各級司法獨立於各級地方政府,要求各級政府必須服從憲法。

  根據以往改革的經驗,中國應該開始在最基層的縣級建立獨立的司法體系,然後由下而上推進改革。

  如果沒有相當程度的法制改革,法治的缺乏將使利益團體(尤其是腐敗官員)阻礙改革、拖後發展,甚至威脅國家的政治穩定。■


成鋼 改革 分權 威權
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以科學分權和異體監督反腐

http://magazine.caixin.com/2012-12-28/100478014.html
2012年正逢中共十八大召開,中央紀委就前五年的工作作了報告,新任中央紀委書記王岐山也召開座談會就反腐問題向學者聽取意見。從年初的薄、王案,到年尾的李春城案,以及一度引發熱議的「表哥」「房叔」等網絡反腐事件,2012年反腐領域可謂看點頗多。

  如何看待目前的反腐形勢和問題,未來改革方向何在?財新記者專訪了長期研究此課題的制度反腐專家李永忠。

2012新看點

  財新記者:如何看待過去的一年的反腐形勢?有哪些動向或趨勢值得關注?

  李永忠:這一年的形勢,我想可以用四句話來概括。首先,大案不斷告破,要案動地驚天。從王立軍案,到薄熙來案,再到李春城案,不單讓全國,甚至全世界都很詫異。

  第二,腐敗穩步推進,直逼要害核心。上世紀90年代,我到中央紀委研究室工作時就說過,如果不改革權力結構,腐敗將穩步地向要害部位和核心層逼近,那時絕大多數人還不認同這個觀點。現在看來,從陳希同,到陳良宇,再到薄熙來,三個政治局委員倒下了。每屆政治局委員只有20多人。這個比例遠遠超過千分之一點七的全國黨員的違紀率。

  第三,網絡反腐「給力」,「表哥」「房叔」落網。過去都是計劃模式的反腐,是權力反腐,儘管很努力,但效果很一般。網絡反腐恰恰是一種「市場反腐」——運用市場化的工具,市場化地積聚民眾力量,所以它很「給力」。那些傳統監督機關難以發現的、不屑於發現的,或者是不敢發現的「表哥」「房叔」等,都因網絡揭發而落網了。

  第四,中央高度清醒,重視超過以往。胡錦濤在十八大報告中講到,腐敗這個問題解決不好,就會對黨造成致命傷害,甚至亡黨亡國。在他任總書記的十年,這是對於腐敗形勢,說得最重的一句話,沒有迴避嚴峻形勢。前面沒有「如果」,後面也不是「將會」,而是「就會」。已經超過我們過去「三個並存,兩個依然」(成效明顯和問題突出並存,防治力度加大和腐敗現象易發多發並存,群眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現象短期內難以根治並存,反腐敗鬥爭形勢依然嚴峻、任務依然艱巨)的反腐敗形勢定調。

  而到了習近平,說得更重。他當總書記之後三天即兩談「警醒」,而且說的是「腐敗問題越演越烈,最終必然會亡黨亡國」。他還提到「大量的事實證明」,可見這個判斷不是憑空的。

  前十年有兩個省部級官員因貪腐被判死刑,一個政治局委員(陳希同)「落馬」;最近這十年,有四個省部級被判死刑,兩個政治局委員(陳良宇、薄熙來)「落馬」。數量都翻番,而且觸及高層、核心層。「腐敗愈演愈烈」,此言不虛。十八大剛剛結束,中央候補委員李春城又被「雙規」,這些都讓人警醒。

網絡反腐如何看

  財新記者:2012年1月十七屆中央紀委七次全會公報首次公開表態要求重視互聯網反腐的作用。如何看待網絡反腐的作用和侷限?如何真正發揮民間力量?

  李永忠:我以為,網絡反腐的特點有六。第一,在空間上,是最廣大的平台。第二,在時間上,是最迅速的渠道。第三,在傳遞上,能讓個人充分、自由地表達。

  第四,對非常嚴格的出版檢查制度現狀,是一個矯正。互聯網技術全世界通行,在其他國家,特別是清廉指數很高的國家,都沒有像中國這樣廣泛、影響力這麼大的網絡反腐,因為他們正常的新聞輿論監督解決了很多問題。但我們國家的新聞輿論監督還有非常嚴格的限制。而網絡這個渠道一打開,限制很難跟得上,網絡反腐就一下子出現了矯枉過正的現象。

  第五,它是對計劃反腐、權力反腐的必然補課。第六,它是對同體監督的一種自發糾偏。目前的反腐主要屬於一種同體監督,尤其是紀委監督同級黨委的模式,存在根本缺陷——效率最低,時間最緩,成本也最高。

  網絡反腐也有侷限,我總結有三。

  第一,全靠網民個人的自我約束,易不負責;第二,虛實摻雜,難辨真假;第三,傳播極快,容易無序。鼠標一點,無數信息就出去了,很快會產生令人害怕的群體性聚集效應。

  如何看待這些侷限?第一,要疏導而不阻撓,這樣民間反腐才能真正發揮力量;第二,要回應而不迴避,必須有一套及時回應網民的機制,一迴避,一失聲,假的、壞的東西也容易迅速蔓延。

  第三,要引導不要領導。對於民間網絡傳播來說,這裡沒有領導者,它不相信任何權威,誰說的真實,誰說的有理,誰就會成為意見領袖。網民有他的評判標準,只要信息發佈和討論足夠充分透明,真實的信息、有理的意見就能發揮應有的作用力。

  一個國家、一個地區的開放程度,同它的執政能力成正比。執政能力越強、根基越穩定的地方,就越不怕開放。所以應該對網絡反腐和民間反腐給予最充分的包容、理解和支持。

同體監督之弊

  財新記者:近年來,出現了「小偷反腐」「情人反腐」等現象。目前的反腐機構眾多,但是實際發揮作用的主要是紀委系統。如何看待紀委在法外反腐的問題?香港的廉政公署制度,可以有哪些借鑑?

  李永忠:「竊反」「情變」之所以能成為反腐導火索,關鍵是有炸藥包,即官員的貪腐問題存在。就像2007年「落馬」的福建建陽原市委副書記李兵說的,領導幹部違紀違法就如同給自己埋地雷,埋得多了,自己都不知道埋在哪裡,埋了多少,也不知道什麼時候、哪一顆會被引爆,一引爆就被炸得粉身碎骨。

  目前的腐敗「地雷」很多,但反腐的探雷器不行。因為它基本上是同體監督,計劃反腐。紀委在同級黨委的領導下,監察部門是政府的一個部門,這種探雷器,對腐敗的地雷要麼指針失靈,要麼裝聾作啞。

  最經典的一個例子是,郭光允當年揭發時任河北省委書記程維高,也尋求過省紀委書記的支持。結果程維高直接給中央打報告,以生病為由把那個紀委書記免職了。後來提拔上來的紀委書記,就給他和李真(程維高秘書)通風報信。

  所以,現實中實名舉報的比例非常低,人們不相信同級紀委有權力、有膽量去監督同級黨政主要領導。30多年來的反腐敗,幾乎沒有一起同級黨政主要領導的腐敗案件是由同級紀委檢舉揭發的,這是不得不正視的現實。監督的「監」字,本身就是從旁去看的意思,但同體監督就像同一把刀,刀刃再鋒利也不可能砍到自己的刀把。

  按照黨章的規定,紀委是黨內專門監督機關而非辦案機關,其主要職責不應該是辦案,而是監督。但在黨內政治生活中,由於及時有效的監督實現不了,各級紀委就只能通過努力辦案去履行職責,證明自身存在的價值。於是,紀委的辦案職能越來越強,監督的功能卻越來越弱。加上違紀的人和事越來越多,紀委自由裁量權越來越大,它變為一個辦案機關,又沒有其他人和組織能對它形成及時有效的監督。所以,我們才會看到,從省紀委書記到市紀委書記,出現一些違紀違法甚至犯罪的。例如,湖南郴州市原紀委書記曾錦春,他涉案金額就比他的市委書記還要大得多。

  從長遠看,要解決同體監督不力和「腐敗越演越烈」的問題,根本之道,還是要靠改革黨的權力結構來解決。

  香港的廉政公署制度,最有價值的地方就是異體監督。它不屬於香港的公務員系統,直接對特首(回歸前是總督)負責,對香港政府各部門保持嚴格的獨立性。同時,還有各種制度規定保證它能依法獨立地行使職權,因此它能夠實施及時、到位、有效的監督。但它畢竟只是一個城市反腐的模式,我們不能對它的具體模式進行照搬,但異體監督的實質應當學習。

黨內分權是關鍵

  財新記者:不少觀點認為,健全民主制度、保障司法獨立、落實新聞和言論自由,是反腐的治本之策。你怎麼看?又該如何發揮人大等現行機構的作用?

  李永忠:現在中央特別是習近平同志強調底線思維,我認為公平正義就是底線。而司法不獨立,公平正義的底線就不可能有,新聞言論不自由,輿論監督就成空談。就像習總書記講的,空談久了,必然誤國。在「權力過分集中」的計劃模式下,人人都怕說錯話,於是就變成了人人、處處都只會講官話、講套話、講虛話、講空話,甚至講假話,很少有人敢講真話。現在新任中央紀委書記王岐山明確提出不要念稿子,就是為了要聽真話,包括罵聲都要聽。要有這樣的氣魄和膽識,老百姓才會對新一屆黨中央、中央紀委推進政改、開展反腐敗抱有信心。但是,就像鄧小平在上世紀80年代講的,「權力過分集中」是我們一切問題的「總病根」。

  我們現在的路徑是,用黨內民主帶動人民民主,用黨的權力結構改革帶動黨和國家領導制度改革,帶動社會改革、司法改革和新聞輿論等的改革。

  而黨內權力改革的方向,必須是黨內權力的分解——決策權、執行權、監督權的分解。毛澤東在1956年黨的八大時,就提出要建立黨內的國會,表明黨內決策權與執行權需要分開;鄧小平在32年前就指出,對於黨內監督來說,「最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查」,強調監督權要獨立。只有科學分解、合理配置黨內權力,黨內民主才有存在的空間,黨內監督才有發展的時間,黨員的主體地位才有可能真正實現。

  我們現在主要採用的還是蘇聯模式,權力過分集中。舉例來說,「一把手」這個詞長期在黨內生活的稱謂中生根,就從一個側面說明我們黨內的權力結構有嚴重問題。因為黨的領導體制本來就是委員會制,不是首長負責制,黨委書記只是會議的召集人。現在黨委書記的權力就像行政首長一樣,加上紀委也在它的領導下,就有了絕對的權力。而絕對的權力必然絕對地傾向於腐敗。

  所以我們「一把手」腐敗的比例,通常佔同級犯錯誤領導幹部的40%左右,個別地區甚至超過了50%。「一把手」的選拔程序和標準要求要高得多、嚴得多,但為什麼「一把手」違紀違法甚至腐敗犯罪的比例也高得多?只能說明「一把手」的崗位風險太大,權力結構太落後。

  改革黨的權力結構,必然會推動國家權力結構的改革,包括發揮人大制度的作用。通過這些年的慢慢運作,人大從原來的橡皮圖章,已經逐漸變硬。但它的彈劾、罷免、質詢等權力,實際上還是沒有得到切實履行,人大的作用有待進一步發揮。

  原因主要有兩個。一是黨委佔用了人大相當多的權力,人大對一府兩院的監督,遠不如黨委的領導那麼具體、那麼有力。二是人大的機制和人員專職化不行,特別是人大常委會的人員構成,更多還是從安置退居二線的領導的角度考慮,從有利於人大工作開展考慮較少。要想人大能夠有效行使監督權,同樣離不開黨和國家領導制度的改革。

預防腐敗要靠政改

  財新記者:中央曾經多次重申,反腐敗要將腐敗懲處與腐敗預防相結合。腐敗預防應該解決哪些問題?就國際經驗來看,官員財產公開被認為是有效的制度。你也多次主張,建立官員財產公開制度要破除阻礙,可以通過有條件赦免,以推動政改,著重將來。怎麼評估中國建立這一制度的前景?

  李永忠:看一下中央紀委的反腐敗方針就會發現,在十六屆之前只有八個字:標本兼治、綜合治理。到十六屆,吳官正同志經過艱苦的思想工作,才統一了大家的認識,加了後八個字:懲防並舉,注重預防。

  但是,無論火災、水災、疾病,還是最難預測的地震,都強調預防為主。為什麼事關黨和國家生死存亡的腐敗問題,反了30多年了還只是「注重預防」,而不是「預防為主」?這就可以解釋了為什麼腐敗越演越烈了。

  就像你治病,頭疼只是現象,必須解決頭疼的原因。我們現在反腐敗也是,老吃止疼片,例如要求官員的配偶和子女協助組織管好官員的八小時外生活圈,如果分權和制衡的問題沒有解決,搞這些只會事倍功半。

  這些年搞預防腐敗,也主要是從標上預防,從本上預防很少。什麼時候能夠改成以預防為主,以治本為主,以制度建設為主,把權力過分集中和同體監督的問題解決了,腐敗的形勢才能開始好轉。

  從本上預防,需要政治體制改革來支持,要建立民主和法治。現在的國家預防腐敗局,從操作上可以搞政改特區的試驗,抓一些權力結構改革的試點。

  根據中國目前反腐敗面臨的現實情況,包括實行官員財產公示制度,需要注意解決腐敗的呆賬和存量問題。不反腐敗會亡黨亡國,腐敗如果反不好,也會亡黨亡國。

  1982年,在打擊經濟領域嚴重犯罪時鄧小平有句話,說這股風勢頭很猛,不過一兩年時間,大量的幹部被捲了進去,比三反五反時嚴重得多。現在30年過去了,搞市場經濟改革,但政治體制改革沒跟上,權力的含金量空前增高,缺乏制約,相當多的幹部早就忘乎所以,產生了多少腐敗存量,大家其實都很清楚。不少地方查出來的窩案,幾乎是一個地方、一個部門都爛了,必須考慮社會治理的穩定性問題。

  在這種情況下,要根治腐敗必須考慮有條件赦免的問題。這個有條件,一是通過人大立法:二是保持強大壓力;三是設定一個時間點,在此之前匿名全部退贓的可以既往不咎。通過有條件赦免來解決大範圍的腐敗存量問題,然後才能真正推動政改,官員財產公開、對腐敗零容忍等這些才能建立起來。

  實際上,赦免目前也是有法律基礎的。現行《憲法》第67條17款規定全國人大常委會有權進行特赦。而且在實踐中,之前處理很多大案、窩案,無論是黑龍江韓桂芝案、福建遠華案,還是遼寧慕綏新馬向東案等,事實上都搞過局部地區的有條件赦免。

  1989年最高法、最高檢和監察部聯合發出《關於貪污、受賄、投機倒把等犯罪分子必須在限期內自首坦白的通告》和《關於有貪污賄賂行為的國家行政機關工作人員必須在限期內主動交代問題的通告》之後,不到兩個半月時間,投案自首或主動交代問題的就達到5 .3萬多人,僅縣處以上幹部就有1480人,其中廳局級61人,部級1人。

  現在我們各方面條件更充分了,技術方面也可以做好配套,方便匿名退贓,效果肯定會更好。

  當然,掃帚不到,灰塵不會自己跑掉。要想通過赦免解決存量,清白啟新,必須始終保持反腐敗的高壓態勢。這個壓力必須給夠。十多年前,我對群眾中「絕不赦免」的呼聲,就能充分理解。群眾既是腐敗的直接對立面,又是反腐敗的主力軍,沒有來自群眾的反腐強大壓力,就很難對腐敗分子形成持續的震懾作用。因為,腐敗分子不可能一聽赦免的號召就主動退贓。

  本刊記者秦旭東對此文亦有貢獻


科學 分權 異體 監督 反腐
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【經濟坐標·破局】分權還是收權

http://www.infzm.com/content/97391

「就目前的政府間關係,很難簡單地說進一步分權就是方向,同樣也不能片面地說需要更多的集權」

兩個方向之爭

中央與地方關係上的困局,可追溯至1994年分稅制改革後隨著經濟發展到現在形成的畸形格局:央地之間財政收入各半,但支出比卻為15︰85,地方政府支出的42%來自中央的稅收返還和轉移支付(2012年)。

要走出這一困局,有兩條路——擴大中央事權;或者擴大地方財權和可支配財力。事實上,這正是中共十八屆三中全會前業界對財稅改革方向的兩條道路之爭。

十八屆三中全會的決定,對上述兩條路線似乎均有吸收。它既明確提到「適度加強中央事權和支出責任」,「保持現有中央和地方財力格局總體穩定」;同時也提出「發揮中央和地方兩個積極性」。此外,被視為增強地方財力的「允許地方政府通過發債等多種形式拓寬城市建設融資渠道」也被寫進了決定。

社科院財經戰略研究院院長高培勇看到決定後,用「久違了」來形容「發揮中央和地方兩個積極性」的提法,「1994年之前,每個財稅文件裡都有這句話,已近20年不見了。」

可能的未來

但懸念猶在。「我認為財稅改革面臨的最主要問題是方向不明,到底應該收權還是放權,實際上沒有討論清楚。」國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧說。

是分權還是集權,對於中國這樣一個地廣人多的單一制大國治理來說,是個永恆的難題。改革開放後,央地關係也經歷了從1980年代放權過度,到分稅制改革財權集中過度的兩極。如現任財政部長樓繼偉在其新書中所嘆,「集權與分權是政府間財政關係中一個持久主題,也是個引起廣泛爭議的話題」。

樓繼偉曾公開發表過反對過度分權的觀點。早在1986年,他在《經濟社會體制比較》雜誌上發表題為「吸取南斯拉夫經驗,避免強化地方分權」的文章,認為南斯拉夫地方分權模式種下了經濟危機的種子,提出「我國不要再走強化地方分權的老路」,「我認為最不該做的事情是削弱中央的宏觀管理,強化地方分權」。

2012年,樓繼偉在《財經》雜誌上發表文章「央地關係重構」,也指出「還有一種方向現在成為潮流,認為中央收入太多,因此應大幅減少中央收入,提高地方收入……這樣的一個方向意味著在事權不調整的情況下增加地方徵稅權。我認為這個方向是危險的,是個分裂的體制。」

最近的新書中,樓繼偉也花了許多篇幅專門闡述了對分權與集權、單一制與聯邦制的思考,代表性觀點有,「從中央與地方支出比例、中央公務員佔比等指標看,中國是過度分權的國家;從中央對地方政府行為的干預看,中國又是高度集權的國家」,「與世界上多數發達國家相比,中國的政府職能配置明顯過於分權」;「就目前的政府間關係,很難簡單地說進一步分權就是方向,同樣也不能片面地說需要更多的集權……需要考慮的不在於集權還是分權,而是在哪些方面、多大程度上以及如何集權和分權」。

值得一提的是,在「國際經驗借鑑」一章中,樓繼偉如此評價聯邦主義財政的方向,「綜觀各主要發達國家,無論國家結構上採取的是聯邦制還是非聯邦制(單一制),都普遍實行了聯邦主義財政,即以分權基礎上的制衡為最高指導原則……其含義包括兩個層面:一、國家的財政權力和相關權力不僅應該分散由各級政府共同行使,而且應該儘可能多地交由較低層級的政府來行使,即『從低』原則……;二、中央政府必須擁有旨在制約地方政府財政行為的有效手段。」

中國特色的分稅制

事實上,財政聯邦制是魏加寧和社科院教授馮興元等財政學者一直倡導的改革方向。

魏加寧說:「在市場經濟條件下,央地關係的核心是實行地方自治,改革的方向是向地方分權,地方自治是指地方政府成為一個獨立的法人實體,一級政權,擁有一級事權、一級財權、一級財產權和一級舉債權,通過民主監督形成地方自我約束機制。」

據統計,世界上國土面積前十位的大國中,有8個是聯邦制,只有2個實行單一制,其中之一是中國。人口規模前十位的大國中,有6個是聯邦制,只有4個是單一制。但是,在大國當中,即使是實行單一制的國家,除中國以外都實行了地方自治。

魏加寧並不同意說實行地方自治後,中央就一定控制不了地方。「協調中央與地方關係可以有很多方法,美國是靠國會名額分配,法國是靠行政兼職,英國是靠政黨協調,日本則是靠財政部和總務省兩個部委相互制衡。」

北京大學國發院教授黃益平認為,在央地關係中,事權和財權不匹配導致債務風險等,可能只是個表面現象,更根本的原因在於地方政府的行為公司化和軟預算約束,「地方政府增加開支的衝動是一種天性,我問了很多人為什麼願意借錢給地方政府,最後歸結為一條,『如果地方還不上,我相信中央是會兜底的』,這個問題是財權事權怎麼匹配都解決不了的。」但黃同時認為,財政體制不可能脫離更根本的體制改革,獨立出來搞聯邦制。

「我們是在財政聯邦制和原來大一統的分級管理之間走出了一條中間道路,這可能也叫中國特色的分稅制。」在研究財政多年的高培勇看來,中國是在走一條中間道路,因為「分稅制」從字面講,源於聯邦財政制,其核心制度是聯邦擁有稅收立法權,但中國自古是單一制的大一統國家,稅收的立法權沒有下放,在此條件下的分稅制實際是「分級財政管理」。

另一位財政學專家李煒光則再三對南方週末記者強調,此次財稅改革的重心應該放在地方,因為公共財政最重要的是從下往上的邏輯,最基層的公民個體、家庭、社會對公共服務的需要,決定地方政府做什麼,再往上才是中央政府做什麼。「凡是社會能做的地方政府就不要做,地方政府能做的中央就不要做。中央可以出錢,但不能一切事情包辦。」李煒光說,「我們以往的財政概念是從上往下的,基層政府不為老百姓負責,而是對上級負責,這是方向性的錯誤。」

經濟 坐標 破局 分權 還是 收權
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證監會分權下放,劉士余密織監管網

滬深兩大交易所在中國證券監管系統中的角色定位,一直在行政監管與市場服務之間搖擺。4月15日,在時隔20年後又一次召開的深圳證券交易所會員大會上,證監會主席劉士余致辭時明確表示,交易所是資本市場重要的監管主體,擁有交易監控權、紀律處分權以及規則制定權。

“《證券法》第118條實質上是賦予了交易所通過制定規則對市場進行‘全方位’監管的權力。”劉士余說,交易所具有實時全景式透視市場的法定職責,又具有貼近市場各類主體的天然優勢,把一線監管的職責扛起來、扛得住,體現了市場運行和監管的內在邏輯。

劉士余在深圳證券交易所2017年會員大會上致辭

做實交易所的監管權只是證監會“監管網絡”的一個環節。此前,證監會對稽查局的執法權、證監局的處罰權、行業協會的自律監管權,都逐步推進做實。一張由證監會統領的全方位、一體式監管網已經基本形成。

“過去的交易所更多是一個交易場所,基本上一切都是‘聽從證監會安排’。將證券交易所推向監管前線,這在以前是沒有過的。”武漢科技大學金融證券研究所所長董登新對第一財經記者表示,證監會近期一直在推進監管權力下放,將自己從繁雜的技術性監管中解脫出來,這樣才可以騰出更多精力、人手,去打擊大案要案、完善市場規則。在他看來,當前一場全面覆蓋銀行、保險、證券等業態的大金融監管風暴正在襲來。

監管權重構

資本市場涉及種類繁多、數量龐大的各類市場主體,建立透明公平的規則、有效監管違法違規行為,是歷屆證監會努力的目標。然而,手握發行審核、市場監管兩項職能的同時,證監會也長期陷於技術性事務當中,監管效率大打折扣。

“過去由於監管手段單一、監管者精力不濟,監管的對象主要集中在二級市場。現在,從上市公司到證券中介,從新股發行到二級市場,從大機構、大資金到遊資,都被納入了監管視野。”董登新說,證監會下放監管權,實質上是在“解放自己”。

另一位資深證券律師也對第一財經記者表示,業界對證監會分權、放權有預期,從基金業協會對基金行業的自律監管來看效果不錯,同時證監會也不希望陷入具體事務當中,未來交易所的權限會逐步擴大。

當前證監系統已形成多個層次、各有側重的監管框架。證監會發行部、上市部、機構部、基金部等分別負責對擬上市企業、上市公司、券商、基金的日常監管;稽查局負責線索篩選及案件調查;交易所負責市場監控及線索發現;基金業協會、證券業協會及上市公司協會等進行自律監管。

證監系統內部有一支稽查隊伍,包括稽查局、稽查總隊、36家證監局、滬深專員辦等,共有約800人的稽查力量,由稽查局統一指揮,協同合力辦案。稽查局是證監會打擊市場違法的主要力量,該部門負責統一處理各類違法違規線索,組織重大案件查辦。

資本市場飛速發展,監管任務日趨繁重。除滬深兩市3100多家上市公司外,還有眾多資本運作項目需要監管。IPO方面,截至4月13日,排隊企業依然多達622家,其中包括正常待審企業529家和中止審查企業55家;再融資項目348個,包括定增、公司債、配股、可轉債等多種類型;還有106個並購重組項目排隊待審。

雖然進程緩慢,但證監會的權力下放一直在推進。2014年2月,中國證券投資基金業協會按照證監會要求,開展私募基金登記備案,對基金業協會進行自律監管;2015年12月,證監會宣布將委托滬深交易所承擔案件具體調查工作職責,證監會保留處罰權,標誌著交易所委托執法試點正式啟動。

在深交所會員大會上,劉士余對證券交易所的“實質監管權”給出了更清晰的要求。“交易所的功能定位,是隨著市場經濟的發展與時俱進的,目前已經遠不是簡單的證券發行與交易場所的原始定位了。”他說,證券交易所不僅是法定的證券交易場所,而且是法定的監管機構。

首先,對於上市、退市的監管,《證券法》給了交易所最終決定權;其次,《證券法》規定了交易所的證券交易實時監控權、異常交易限制權、上市公司信息披露的監督權和臨時停市、停牌的決定權,劉士余稱“這方面的內涵其實是海量的”;第三,交易所有充足的法律授權,可對違反交易規則者進行紀律處分;第四,證券交易所還可依照證券法律、行政法規等制定上市規則、交易規則、會員管理規則和其他有關規則,並報國務院證券監督管理機構批準。

“我理解,這一條實質上是賦予了交易所通過制定規則對市場進行‘全方位’監管的權力。”劉士余說,與行政監管和一般的自律監管不同,法律賦予交易所的監管職能具有廣泛性、多樣性和有效性。他還明確提出,交易所必須依法主動行使全方位的監管職能,包括對公司上市、退市和並購重組的實質性監管。

董登新表示,證監會將交易所推上監管前線,未來交易所的監管權、審核權都會逐步“做實”。技術性審核、技術性監管都可以下放,證監會只要做好分工銜接,避免出現監管真空即可。

主體全覆蓋

監管層進行權力重構的同時,針對市場各類主體的常態化監管也已形成。

證監會上周宣布,針對律師事務所從事IPO證券法律業務開展專項檢查。這是繼保薦機構、會計所、評估機構之後,針對中介機構的又一次專項檢查。

專項檢查的重點是核查律師事務所及其執業律師的執業行為是否合法合規,是否勤勉盡責,是否嚴格履行了盡職調查各項義務,所出具的法律意見書等法律文書是否存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏等。

“這個工作是證監局在執行。去年北京證監局要求各個律所上報證券業務的整體情況,包括IPO、新三板、私募、並購等,這都算證券業務。”上述證券律師告訴第一財經記者,律師協會對律師事務所有約束,但是證監會可以根據《律師事務所從事證券法律業務管理辦法》對律所進行監管處罰。

第一財經記者獲悉,上海證監局近期通過抽查方式,明確將對上海市錦天城律師事務所、國浩律師(上海)事務所和上海市廣發律師事務所2015年以來從事IPO證券法律業務的情況開展專項檢查。

“這次查的幾個所,在業內做的IPO數量很多,口碑也不錯,行業里也是數得上的。但是,做的項目多,收的費用也多。監管層查一查,也是敲山震虎,不能光收錢了,業務得做到位。”上述律師表示,很多客戶都是不規範的,律師本身的職能就是去規範企業。

除了覆蓋全部受監管主體,證監會打擊的違法亂象也從明顯的欺詐、利益輸送,轉向習以為常的“灰色領域”。

證監會4月14日部署了今年第二批專項行動案件,目標鎖定了16起惡性操縱市場案件。據業內人士透露,其中就包括名震市場的“溫州幫”涉嫌操縱的案件。

今年以來,一些新上市股票連續上漲且短期漲幅較大,價量呈現明顯異常。對此,監管部門通過市場監控發現,多組高度可疑的關聯賬戶交替炒作、合力拉擡,已經涉嫌操縱市場。包括惡意利用“次新股”概念和股票盤面小、市盈率低的特點,通過多個賬戶集中快速拉擡股價,引誘市場跟風,引發個股價格暴漲暴跌;以及成批使用地域特征明顯的賬戶,利用短期資金優勢,通過盤中拉擡、封漲停、對倒等多種欺詐手法,在短時間內輪番炒作多只股票,具有明顯“團夥化”特征。

還有的上市公司及其控股股東、實際控制人、高管人員等利益關聯方非法操縱信息披露內容和節奏,與市場機構內外結合、明暗結合、虛實結合、真假結合,聯手操縱公司股價,意圖通過高位套現進行非法牟利。

“金融亂象包括兩個方面,一是監管層的腐敗,二是金融市場的違法違規。”董登新對第一財經記者表示,隨著“一行三會”全面合作、協作監管,席卷整個金融行業的一場監管風暴正在形成。近年來金融“創新”不斷,如果不全面整治,金融業就無法回歸到服務實體經濟的正軌上來。

證監會 證監 分權 下放 劉士 士余 余密 密織 監管
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