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開放民間投資待做實

進入5月中下旬,民間投資迎來了一個政策密集出台期。

　　鐵道部5月18日發佈《關於鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，隨後一週內，國資委、證監會、銀監會先後公佈了相關文件；6月，發改委公 佈《關於鼓勵和引導工程諮詢機構服務民間投資的實施意見》，國稅總局明確現行稅收政策規定中涉及民間投資的六大類33項優惠政策。

　　加上此前陸續公佈的民航、金融、醫療衛生、工程技術研發、戰略性新興產業和交通運輸領域的相關實施細則，已經有超過十個部門公佈了民間投資實施細則。

　　發改委官員兩週內兩次表示，根據國務院的要求，今年上半年即6月底前，要把民間投資「新36條」實施細則全都出台完畢。

　　根據其信息，住建部、水利部等已起草完成實施細則初稿，正在徵求有關部門意見。電力、石油天然氣領域的實施細則也在抓緊制定。官方的政策頻出顯 得頗為熱鬧，但經歷了2005年非公經濟「36條」和2010年民間投資「36條」（下稱「新36條」）落實難的民間資本和觀察者，對政策效果並不樂觀。

　　多位接近政府部門的人士對財新記者表示，此次實施細則的出台是高層推動的結果，「新36條」出台後，包括發改委在內的不少部委對制定細則並不積 極。直到年初溫家寶總理公開作出承諾下了「死命令」後，各部委的進展才開始加速。公開信息顯示，今年2月6日至10日，溫家寶在討論《政府工作報告（徵求 意見稿）》座談會上表示，「新36條」沒有落實，民間資本進入就遇到玻璃門、彈簧門，「今年上半年一定要把實施細則制訂出來」。

　　隨後，發改委於2月21日召開由45個部門參加的會議。發改委主任張平在會上稱，制定實施細則工作的總體進展情況不理想，一些重點行業領域的落實工作亟待加強。要求按照國務院要求的完成時限，制定工作計劃、倒排時間表，確保按時完成任務。

　　政府工作報告和國務院批轉的今年深化經濟體制改革重點工作意見將鼓勵民間資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫療等七個領域列為需要重點落實的工作任務。

　　中國國際經濟交流中心副秘書長陳永傑曾參與2005年非公經濟「36條」起草工作，「新36條」制定過程中也三度參與徵詢意見。他對財新記者表示，根據發改委開會的安排，「新36條」實施細則少則30件，多則40多件，而目前至少一半還沒出來。

　　在接下來的大半個月時間，這些細則能否全部出台，陳永傑認為還需觀察。即使細則全部出台，在短短幾個月時間裡催促出來的細則，「很可能比較粗糙，或者採取規避的方式」，很難真正符合經濟社會發展的需要。

　　從目前公佈的細則看，這種擔心並非多餘。多位接受財新記者採訪的人士均認為，目前的細則仍是一些號召性的、原則性的內容，多是做做姿態，沒有實質性的進展，「民間資本想要的所有東西都沒有」。

缺乏實質進展

　　與2010年出台的覆蓋諸多領域的「新36條」相比，此次陸續出台的實施細則在具體領域的描述上雖然要更詳細一些，甚至提及以前較少提及的領域，如工程諮詢，但是，長期制約民間資本進入的關鍵條款，並沒有放鬆。

　　最典型的案例，當屬民間資本發起設立村鎮銀行的規定。

　　根據銀監會此次出台的實施細則，支持民營企業參與村鎮銀行發起設立或增資擴股。村鎮銀行主發起行的最低持股比例由20%降低為15%。但是，被民間資本視為最主要限制的條款——必須由銀行業金融機構作為主發起人和第一大股東，並未改變。

　　中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛對財新記者表示，主發起行制度不調整，只是發起行的持股比例降到15%，其實是給主發起行多了個選擇而已，並沒有給民間資本更多選擇。

　　曾剛認為，在實踐中，由於主發起行要承擔風險，因此大多要求持有股權比例高於50%。而且，按照現在的政策規定，談判過程中，民間資本和主發起 行地位並不對等，必須有銀行才能發起，有資格的主發起行不過幾十家，而沒有某家民間資本是無所謂的，「給主發起行一個持股比例下限，對民間資本毫無意 義」。

　　陳永傑則認為，銀監會的這一規定，實質上違背了「新36條」。

　　「新36條」第18條中提出，鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構，放寬村鎮銀行或社區銀行中法人銀行最低出資比例的限制。

　　陳永傑稱，這意味著國務院已經明確民間資本可以發起設立村鎮銀行。但銀監會在隨後出台的文件中並未按照「新36條」修改村鎮銀行的發起設立條件，這次亦是延續過去的做法，只是降低了股本比例，「實際上規避了國務院的要求」。

　　交通部出台的細則提出，鼓勵民間資本進入交通運輸基礎設施領域、交通運輸服務領域和新興業務領域。

　　交通運輸部人士告訴財新記者，交通運輸服務領域中，無論是客運還是貨運，民間資本佔比都較高，現在關注的主要是基礎設施投資。

　　招商局華建公路投資有限公司副總經理吳新華認為，由於缺乏規範的特許經營制度，政府和企業的權利義務沒有清晰定位，沒有明確界定合理回報，導致投資者利益得不到充分保證，許多社會資本對投資高速公路心存疑慮。

　　目前民間資本可以通過BT（建設-轉讓）、BOT（建設-經營-轉讓）和TOT（轉讓-經營-轉讓）等方式進入交通基礎設施領域。其中，TOT由於沒有建設環節，投資方的風險相對較小，但這一方式受到限制。

　　在實施細則出台前一週，交通部、發改委、財政部等五部門聯合發佈《關于禁止將政府還貸公路違規轉讓或劃轉成經營性公路的通知》。

　　前述交通運輸部人士稱，這一通知嚴禁政府還貸公路經營權轉讓，使得TOT的操作空間變得狹窄。

　　他認為，這表明管理和融資的政策協調存在偏差。

　　另外，即使轉讓環節沒有障礙，現在剩下的公路大都是「不毛之地」，車流量不大、建設成本高，盈利空間不能與以前相比。該人士表示，要吸引民間資 金進入交通基礎設施建設，還需要將現有原則性的政策具體化，如怎麼進入、怎麼轉讓，都要細化，但這些會不會出來，「不容樂觀」。

　　鐵路領域的實施細則也是如此。陳永傑認為，細則側重於民間資本參與鐵路工程建設，實際上民間資本早已通過鐵道部國有建築公司層層轉包的方式參與了這一領域，現在的細則可能只是四包變三包、三包變二包而已。

　　而對於民間資本更關注的投資支線鐵路如何獲益、列車運行調度權、收入清算等問題，並沒有具體規定。

老問題猶未解

　　發改委新聞發言人李朴民接受央廣經濟之聲採訪時稱，出台實施細則重點是放寬市場准入，激發民間投資活力。不過，各方對此並不樂觀。

　　中國投資協會會長張漢亞對財新記者表示，現在民間投資能進入的主要是製造業領域，大都出於產能過剩狀態，需要較強競爭力才能立足，而盈利狀況好的行業則很難進去，對民間投資而言，「不進則退」。

　　各方已經形成共識，新老「36條」出台多年，民間資本遭遇玻璃門、彈簧門的情況並未改善。

　　對此，國家發改委固定資產投資司司長王曉濤接受新華社採訪時表示，究其原因，核心還是思想認識問題，主要表現在制定和執行相關法律、法規及政策時，存在「重大輕小」「重公輕私」傾向，對民間投資存在不解、疑慮甚至牴觸情緒。

　　而在不少研究者看來，除了思想認識問題，壟斷行業、國企改革滯後也是重要原因。陳永傑稱，目前國企和政府部門存在人員相互交流，交往頻繁，壟斷行業和國企往往會阻礙了政策的落實，「要允許有資質的民營企業平等進入，改變壟斷的現狀。」

　　中國民營經濟研究會研究員夏汛鴿則對財新記者稱，民間資本進入壟斷行業遇到的玻璃門、彈簧門，本質上是行政體制、壟斷體制改革滯後以及國企進一 步改革難以推進的反映。他認為，要完全消除玻璃門、彈簧門，一方面要確實放開相關領域讓民間資本進入，另一方面國有企業需要「戰略性退出」。

　　在他看來，國有企業長期壟斷已在相關領域造成高壁壘。國有企業不「戰略性退出」，民間資本即使進入相關領域，在目前體制下也不可能站穩腳跟。要加快壟斷行業改革的步伐，讓《反壟斷法》真正落到實處，打破國有企業在資金、技術、人才方面的壟斷。

　　國務院發展研究中心企業所副所長張文魁也認為，民企和國企要建立平等競爭、優勝劣汰的機制。

　　他認為，國有企業應該存在於提供重要公共產品和普遍性服務，以及真正關係國家安全的領域，其他領域的國企都可以民營化。儘管有一部分民營企業在 當前的經營過程中為了搶奪經濟資源和商業機會，可能會採取不理性、不合法的方式，整體承擔的社會責任不如國有企業，但是，張文魁認為，不推進國企的民營化 改革，就不會有平等競爭的市場經濟體制。

　　儘管處於不利地位，民營部門的發展明顯好於國有部門。出於穩增長的需要，對民間投資的開放也非常必要。

　　根據國家統計局的數據，今年1月至4月，規模以上工業企業中，私營企業利潤同比增長20.9%，國有及國有控股企業則下降9.9%。

　　前四個月的固定資產投資中，民間投資同比增長27.3%，高出總體增速7.1個百分點；佔比達到62%，比去年同期提高4.3個百分點。

　　陳永傑告訴財新記者，凡是民間投資佔比超過60%的行業，投資增速都高於平均增速；民間投資佔比低於50%，甚至只有10%、20%的領域，投資增速低於平均水平。而投資增速比較低的，恰恰是壟斷行業、資源性行業，都是供應相對缺乏的行業。

　　根據發改委公佈的數據，民間資本在電力、熱力的生產和供應業中佔13.6%，在教育中佔12.3%，在衛生、社會保障和社會福利業中佔11.8%，在金融業中佔9.6%，在交通運輸、倉儲和郵政業中佔7.5%，在水利、環境和公共設施管理業中佔6.6%。

　　「中國現在要穩增長、穩投資，除了政府投資，一個非常重要的方面就是要讓民間投資佔比小的行業，更大比重地向民間投資開放。」陳永傑稱。

　　在他此前的調研中，民營企業無論在成本、效率上都要明顯優於國有企業。他舉例稱，兩個航空公司在機場分別建設規模差不多的基地，民營航空公司的成本僅為國有公司的一半多一點，而且建設速度更快。「這樣的例子不是一件兩件，帶有普遍現象。」

　　夏汛鴿建議，地方政府應在「新36條」鼓勵民間資本投資的領域內，實實在在地推出一批具有投資價值的項目，吸引民間資本進入。同時，加強監管，設立專門監督機構或由專人對落實工作進行考核。

　　在營造公平競爭環境之外，相關領域的改革也需推進。市政領域是此次鼓勵民間投資進入的領域之一。但近年來水電氣等公用事業品價格改革或是因擔憂通脹而推遲，或因經濟形勢不好擔心增加企業成本，多次推遲。

　　江西、江蘇、河南等省原定6月1日實施階梯電價改革方案，再次推遲。

　　目前民間投資的成本較高，「如果與收益相關的價格改革一直滯後，資金回報率低，民間資本還是不會進入」，社科院經濟所副所長張平稱。

　　本刊記者李永春對此文亦有貢獻

樓繼偉：社保改革不能再等 做實個人賬戶已無法持續

本文系一財網發布的《第一財經日報》文章，授權華爾街見聞轉載，作者郭晉暉。

導語：真金白銀積累的個人賬戶試點13年難以為繼，去年空賬3.1萬億元，未來支付壓力加大，名義賬戶制重回決策者視野。中國財長樓繼偉認為，“記賬式”的名義個人賬戶（NDC）是完善養老保險個人賬戶可選模式，“改革不能再等，要快。”
NDC模式是指，個人賬戶中沒有真實資金，而是對個人繳費進行記賬，把繳費和收益都計入賬戶，作為未來發放的依據。

中國運行了17年的“社會統籌加個人賬戶”養老保險制度又一次走到了十字路口。

隨著自2001年開始的做實個人賬戶試點難以為繼，名義賬戶制重回決策者視野。

財政部部長樓繼偉昨天表示，做實個人賬戶已經無法持續，名義個人賬戶（NDC）是下一步完善養老保險個人賬戶可選擇的模式。

樓繼偉是在“中國社會科學院社會保障國際論壇2014暨《中國養老金發展報告2014》發布式——‘三中全會的理論突破與名義賬戶研討會’”上發言時做出如上表述的。

在“統賬結合”的根本制度不變的前提下，是做“真金白銀”的積累型個人賬戶，還是“記賬式”的名義賬戶，一直都在理論界和政府部門中充滿爭議。

過去17年，“做實”為主流，如今，承認空賬的名義賬戶制獲得了更多的共識。樓繼偉以學者身份“力挺”名義賬戶制，更是加重了名義賬戶制在養老保險頂層設計中的權重。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，在做實個人賬戶13年未果的情況下，及時轉向名義賬戶制，輕裝上陣，把精力放在加強個人賬戶多繳多得的功能上，以期在制度結構上徹底解決養老保險制度的財務可持續性。

從“做實”到“完善”

十八屆三中全會提出的養老保險改革的基本方針是“堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶”。鄭秉文說，從做實個人賬戶試點向完善個人賬戶制度轉型，意味著個人賬戶功能定位的重大改變。

樓繼偉認為，中央不提“做實”而提“完善”，為個人賬戶轉向名義賬戶制提供了改革的空間。“名義賬戶制並不等於是欠賬，並不等於空賬運行，它是一種可選擇的模式。”樓繼偉說。

中國養老保險社會統籌和個人賬戶相結合的結構，本質上是創建了一個前所未有的混合型部分積累制（現收現付制加個人積累制），其初衷是將社會統籌和個人賬戶的優勢發揮出來，目的是實現預期穩定和多繳多得。

在制度的實際執行中，由於政府沒有承擔從現收現付制向部分積累制的轉制成本，個人賬戶繳費不得不用於保障當期養老金的發放，形成了“空賬”。

人社部數據顯示，2013年，養老保險個人賬戶的空賬已經達到了3.1萬億元。

雖然為解決規模越來越大的空賬問題，2001年中央決定由遼寧省實施個人賬戶試點，但各省做實的積極性並不高。2008年盡管已經擴大到了13個省份，其中一些省份還與全國社保基金理事會簽訂了委托運營協議，但此後再也沒有省份願意加入。

試點運行13年來做實賬戶額與空賬額的差距越來越大，空賬規模從2007年的1.1萬億元擴大到了2013年底的3.1萬億元，做實賬戶額則從790億元提高到了4154億元。

樓繼偉表示，早在遼寧試點兩年之後他就發現個人賬戶難以做實，一是因為代際成本無法化解，二是面臨高成本和道德風險，做實之後若是選擇像智利完全市場化的運行模式，管理的費用非常高，而且一旦有投資項目破產，政府必須為道德風險買單。

個人賬戶成為了養老保險制度的一塊“心病”。鄭秉文說，做實賬戶試點曠日持久，進展並不順利，制度長期不能定型，空賬成為影響參保人信心的一個軟肋，當初建立個人賬戶調動參保人積極性的目的基本落空了。

“做實”走到盡頭

自2008年之後，再沒有任何一個省份願意加入到做實個人賬戶的行列中來。一方面是由於轉型成本的解決沒有法制化、力度有限，中央財政僅對少數幾個省進行數量有限的配比補貼，東部發達地區的試點省份完全由地方財政解決，大部分地方政府積極性不高。

上海人社局數據顯示，上海每年城鎮基本養老保險基金本來就收不抵支，缺口很大，財政補貼成為常態。2007年~2013年共補貼538億元，主要用於當期養老金的發放，其中，2007年~2008年，擠出102億元做實賬戶，此後均未做實。截至2013年，做實賬戶基金僅為123億元。

鄭秉文說，不僅地方政府積極性不高，另一方面中央政府的積極性也在消退。各級政府都意識到將財政資金存在個人賬戶，將變成永遠都不可能收回的“沈沒成本”。擴大補貼規模等於將更多的財政資金置於貶值風險之中。

宣告養老保險個人賬戶試點失敗的標誌性事件，是2010年以來中央財政對遼寧做實試點的補貼處於暫時中止狀態，當期發放的缺口由遼寧省閑置的個人賬戶資金補足，從而提高宏觀資金運用的效率。

人社部社會保險管理中心主任唐霽松在昨天的會議上稱，面對養老保險基金發放的當期缺口，中央特批遼寧省向已經做實的個人賬戶基金借支發放養老金，如今借款額已經達到了700多億。

唐霽松說，做實個人賬戶的黃金時期已經過去了。

遼寧試點的困境，促使樓繼偉從關註積累制的智利模式，轉向了以瑞典為代表的名義賬戶制。

名義賬戶制度的學名為“名義繳費確定型”，其本質有兩點：在融資方式上實行現收現付制，在給付方式上采取繳費確定型。簡而言之，就是以後個人賬戶中沒有真實資金，而是對個人繳費進行記賬，把繳費和收益都計入賬戶，作為未來發放的依據。

鄭秉文認為，在目前統賬結合框架內，個人賬戶部分從做實賬戶轉向名義賬戶，不僅僅是簡單的個人賬戶從實賬到空賬的轉變。“這輪改革是制度升級，是結構調整，目的是增強多繳多得的激勵機制，強化精算中性因素。”他說。

“改革不能再等，要快”

樓繼偉認為，當前統賬結合的制度應該堅持，但有巨大的改進空間，有非常不完善之處，在公平性和持續性上都有問題。

“改革不能再等，要快。”樓繼偉說，因為逆向選擇和道德風險越來越嚴重，近年來已經出現了給付增長大於繳費增長，2013年兩者差距仍在擴大。

2013年出現的一個新情況是，養老保險征繳收入和支出之間的差距越來越大。

人社部數據顯示，2013年城鎮職工基本養老保險總收入的增長率為13.40%，總支出增長率為18.69%，後者比前者高5.29個百分點。

“這不是老齡化能夠解釋的，說明參保單位、地方政府都趕在全國統籌之前‘放水’，政府主動要企業個人少交費，甚至把一些不符合的人也加入到制度中來，所以必須盡快進行改革。”樓繼偉說。

《中國養老金發展報告2014》稱，城鎮職工養老保險基金運行壓力越來越大，當期結余比上一年減少了200多億元，備付月數也比上一年減少了0.10個月。黑龍江省已經嚴重收不抵支，當期結余為-40.43億元。

該報告還顯示，如果只考慮征繳收入，不含財政補助，2013年全國城鎮職工基本養老保險基金當期結余只有163.17億元，比2012年減少了742.45億元。全國只有12個省份征繳收入大於支出。

樓繼偉表示，由於社會保險的碎片化，各地財政已經對社保共計付出1.7萬億元，占社會保險總盈余的63%。

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