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樓繼偉:社保改革不能再等 做實個人賬戶已無法持續

來源: http://wallstreetcn.com/node/212531

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本文系一財網發布的《第一財經日報》文章,授權華爾街見聞轉載,作者郭晉暉。

導語:真金白銀積累的個人賬戶試點13年難以為繼,去年空賬3.1萬億元,未來支付壓力加大,名義賬戶制重回決策者視野。中國財長樓繼偉認為,“記賬式”的名義個人賬戶(NDC)是完善養老保險個人賬戶可選模式,“改革不能再等,要快。”
NDC模式是指,個人賬戶中沒有真實資金,而是對個人繳費進行記賬,把繳費和收益都計入賬戶,作為未來發放的依據。

中國運行了17年的“社會統籌加個人賬戶”養老保險制度又一次走到了十字路口。

隨著自2001年開始的做實個人賬戶試點難以為繼,名義賬戶制重回決策者視野。

財政部部長樓繼偉昨天表示,做實個人賬戶已經無法持續,名義個人賬戶(NDC)是下一步完善養老保險個人賬戶可選擇的模式。

樓繼偉是在“中國社會科學院社會保障國際論壇2014暨《中國養老金發展報告2014》發布式——‘三中全會的理論突破與名義賬戶研討會’”上發言時做出如上表述的。

在“統賬結合”的根本制度不變的前提下,是做“真金白銀”的積累型個人賬戶,還是“記賬式”的名義賬戶,一直都在理論界和政府部門中充滿爭議。

過去17年,“做實”為主流,如今,承認空賬的名義賬戶制獲得了更多的共識。樓繼偉以學者身份“力挺”名義賬戶制,更是加重了名義賬戶制在養老保險頂層設計中的權重。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為,在做實個人賬戶13年未果的情況下,及時轉向名義賬戶制,輕裝上陣,把精力放在加強個人賬戶多繳多得的功能上,以期在制度結構上徹底解決養老保險制度的財務可持續性。

從“做實”到“完善”

十八屆三中全會提出的養老保險改革的基本方針是“堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度,完善個人賬戶”。鄭秉文說,從做實個人賬戶試點向完善個人賬戶制度轉型,意味著個人賬戶功能定位的重大改變。

樓繼偉認為,中央不提“做實”而提“完善”,為個人賬戶轉向名義賬戶制提供了改革的空間。“名義賬戶制並不等於是欠賬,並不等於空賬運行,它是一種可選擇的模式。”樓繼偉說。

中國養老保險社會統籌和個人賬戶相結合的結構,本質上是創建了一個前所未有的混合型部分積累制(現收現付制加個人積累制),其初衷是將社會統籌和個人賬戶的優勢發揮出來,目的是實現預期穩定和多繳多得。

在制度的實際執行中,由於政府沒有承擔從現收現付制向部分積累制的轉制成本,個人賬戶繳費不得不用於保障當期養老金的發放,形成了“空賬”。

人社部數據顯示,2013年,養老保險個人賬戶的空賬已經達到了3.1萬億元。

雖然為解決規模越來越大的空賬問題,2001年中央決定由遼寧省實施個人賬戶試點,但各省做實的積極性並不高。2008年盡管已經擴大到了13個省份,其中一些省份還與全國社保基金理事會簽訂了委托運營協議,但此後再也沒有省份願意加入。

試點運行13年來做實賬戶額與空賬額的差距越來越大,空賬規模從2007年的1.1萬億元擴大到了2013年底的3.1萬億元,做實賬戶額則從790億元提高到了4154億元。

樓繼偉表示,早在遼寧試點兩年之後他就發現個人賬戶難以做實,一是因為代際成本無法化解,二是面臨高成本和道德風險,做實之後若是選擇像智利完全市場化的運行模式,管理的費用非常高,而且一旦有投資項目破產,政府必須為道德風險買單。

個人賬戶成為了養老保險制度的一塊“心病”。鄭秉文說,做實賬戶試點曠日持久,進展並不順利,制度長期不能定型,空賬成為影響參保人信心的一個軟肋,當初建立個人賬戶調動參保人積極性的目的基本落空了。

“做實”走到盡頭

自2008年之後,再沒有任何一個省份願意加入到做實個人賬戶的行列中來。一方面是由於轉型成本的解決沒有法制化、力度有限,中央財政僅對少數幾個省進行數量有限的配比補貼,東部發達地區的試點省份完全由地方財政解決,大部分地方政府積極性不高。

上海人社局數據顯示,上海每年城鎮基本養老保險基金本來就收不抵支,缺口很大,財政補貼成為常態。2007年~2013年共補貼538億元,主要用於當期養老金的發放,其中,2007年~2008年,擠出102億元做實賬戶,此後均未做實。截至2013年,做實賬戶基金僅為123億元。

鄭秉文說,不僅地方政府積極性不高,另一方面中央政府的積極性也在消退。各級政府都意識到將財政資金存在個人賬戶,將變成永遠都不可能收回的“沈沒成本”。擴大補貼規模等於將更多的財政資金置於貶值風險之中。

宣告養老保險個人賬戶試點失敗的標誌性事件,是2010年以來中央財政對遼寧做實試點的補貼處於暫時中止狀態,當期發放的缺口由遼寧省閑置的個人賬戶資金補足,從而提高宏觀資金運用的效率。

人社部社會保險管理中心主任唐霽松在昨天的會議上稱,面對養老保險基金發放的當期缺口,中央特批遼寧省向已經做實的個人賬戶基金借支發放養老金,如今借款額已經達到了700多億。

唐霽松說,做實個人賬戶的黃金時期已經過去了。

遼寧試點的困境,促使樓繼偉從關註積累制的智利模式,轉向了以瑞典為代表的名義賬戶制。

名義賬戶制度的學名為“名義繳費確定型”,其本質有兩點:在融資方式上實行現收現付制,在給付方式上采取繳費確定型。簡而言之,就是以後個人賬戶中沒有真實資金,而是對個人繳費進行記賬,把繳費和收益都計入賬戶,作為未來發放的依據。

鄭秉文認為,在目前統賬結合框架內,個人賬戶部分從做實賬戶轉向名義賬戶,不僅僅是簡單的個人賬戶從實賬到空賬的轉變。“這輪改革是制度升級,是結構調整,目的是增強多繳多得的激勵機制,強化精算中性因素。”他說。

“改革不能再等,要快”

樓繼偉認為,當前統賬結合的制度應該堅持,但有巨大的改進空間,有非常不完善之處,在公平性和持續性上都有問題。

“改革不能再等,要快。”樓繼偉說,因為逆向選擇和道德風險越來越嚴重,近年來已經出現了給付增長大於繳費增長,2013年兩者差距仍在擴大。

2013年出現的一個新情況是,養老保險征繳收入和支出之間的差距越來越大。

人社部數據顯示,2013年城鎮職工基本養老保險總收入的增長率為13.40%,總支出增長率為18.69%,後者比前者高5.29個百分點。

“這不是老齡化能夠解釋的,說明參保單位、地方政府都趕在全國統籌之前‘放水’,政府主動要企業個人少交費,甚至把一些不符合的人也加入到制度中來,所以必須盡快進行改革。”樓繼偉說。

《中國養老金發展報告2014》稱,城鎮職工養老保險基金運行壓力越來越大,當期結余比上一年減少了200多億元,備付月數也比上一年減少了0.10個月。黑龍江省已經嚴重收不抵支,當期結余為-40.43億元。

該報告還顯示,如果只考慮征繳收入,不含財政補助,2013年全國城鎮職工基本養老保險基金當期結余只有163.17億元,比2012年減少了742.45億元。全國只有12個省份征繳收入大於支出。

樓繼偉表示,由於社會保險的碎片化,各地財政已經對社保共計付出1.7萬億元,占社會保險總盈余的63%。

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