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SENSE隨筆140415 五權分立 (2之1) 掌門天地

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SENSE隨筆140415

五權分立:三權分立 與中華民國的「另外」兩院 (上篇)

朝日執筆

 

本文為對中華民國「五權分立」政體的簡介。 為方便起見,以下將現在中華民國實際施行管治,法理上指涉的「台澎金馬自由地區」簡稱為「台灣」。在民國百年中,五院權責屢有增減,本文只是泛泛而言,各位聽聽就好,不要太認真。

話說早前大批台灣學生因不滿政府「黑箱作業」、「喪權辱國」,與大陸簽訂「服貿協議」,並「強行」送進立法院「備查」。於是,在沒有「和平理性」地進行第一至第N次「商討日」 之下,直接就佔領了立法院的議場。後來更計劃要將行動升級,佔領「五院」云云。 可惜/恨 當學生意圖佔領第二院—「行政院」時,就因為遭到「血腥鎮壓」而受阻了。

 

話說回來,所謂佔領「五院」,究竟是哪「五院」?我們較為熟悉的西方體制中有所謂的行政、立法和司法「三權分立」,「立法院」、「行政院」和「司法院」這三院的存在,是我們易於理解的。至於另外兩院—「監察院」及「考試院」,就顯然非常之「Chinese」了,還要是「Classic」的那種。

國父 孫中山先生聲稱,這套「行政、立法、司法、監察、考試」的「五權憲法是兄弟所創造,古今中外各國從來沒有的。」的確,民國成立之初的「臨時約法」也只是「三權分立」而已。

 

在正式介紹這項偉大構想前,我們不妨先溫習一下「三權分立」的歷史。 也許不知道鬼佬一開始提出的「三權分立」,並不是 孟德斯鳩的「行政、立法、司法」。 最早想到將「權力」分割成三分的 洛克,提出的卻是「行政、外交、立法」的「三權分立」。

雖然洛克本人是律師,但「司法獨立」倒不是這麼容易可以想到的。 皆因既然「君權神授」,就很難想像世上還可以存在獨立於「國王」(神的代理人)以外的「正義」。 將行政和外交權分割的想法倒是非常自然,就正如中國古典的「國之大事,在祀與戎」,只不過是文武分立而已。

不過,「三」這個數字非常神秘,總是給人一個穩定的感覺,不單鬼佬想到「三權分立」,強調「穩定」壓倒一切的古典中國,一樣有「三權分立」的設置。 早於秦漢時期(再早一點的官制和職務在學界爭議較大,這裏就不說了),政府的權力就已被分割為「行政」、「軍事」和「監察」三權,三個部門的首長分別就是丞相(大司徒)、太尉(大司馬)和御史大夫(大司空)。

正如上面提到,想到把行政權和軍政權分立,文官和武將分管,相當合理,但想到設置一個獨立的監察系統,實在是政制史上偉大的創造。*** 在諸古文明中除了政治極度早熟的中華文明之外,就似乎只有波斯人想到這點了。

(編按:記得曾在 黄仁宇書中讀過,古波斯 阿契門尼德王朝發明監察制度,更在西漢之前三數百年。果其如此,則上文可打趣地改寫為: “在諸古文明中除了政治極度早熟的波斯文明之外,就似乎只有中國人想到這點了。”)

 

在現代西方的「三權分立」體制中,「監察權」一般都歸立法部門所有。孫中山在行政、立法和司法以外,另設監察一院,顯然就滲透著濃濃的古風了。

(其實二十世紀初 哥倫比亞大學教授 希斯笠James Hervey Hyslop也曾提出過將「彈劾權」獨立出來的「四權分立」理論。 但由於美國憲制本身已將彈劾的「提出」和「審判」分歸兩院,故希氏的理論在美國並沒有受到多大重視,其他國家亦不見跟進。)

孫中山認為:「比方美國糾察權歸議院掌握,往往擅用此權,挾制行政機關,使他不得不頫首總命,因此常常成為議院專制;除非有雄才大略的大總統,如林肯、麥堅尼W.Mckinley、羅斯威T.Roosevelt,才能達行政獨立之目的。況且照正理上說,裁判人民的機關已經獨立,裁判官吏的機關卻仍在別的機關之下,這也是論理上說不去的,故此這機關也要獨立。」

說孫中山的這個想法「古風」,除了上面說的制度史原因外,還包括以下兩點。其一,從他的說話中,可以推斷他認為「官吏」與「人民」,不能由相同的機構裁判,這顯然相當「Chinese」。 其二,從他的解釋中,看到他對行政權力的「順暢行使」異常重視,與今天某地區強調的「行政主導」可謂異曲同工,這也是典型的「中國思維」。

他所擔心的「議院對行政機關的挾制」,其實正是西方「分權制」的精妙之處。*** 制約行政部門的權力,本來就是作為人民代表的立法部門的一大職責,又怎能以「擔心這個職責執行得太成功」而削弱其權力呢?況且若擔心的是「擅用糾察權」,又怎能保證將此權歸屬「監察院」就不會被「擅用」呢?

 

事實上的確如此。監察院自成立伊始,便成為政爭工具,就正如以往各朝的「言官」一樣。 另一方面,也一如歷朝的的「言官」一樣,當其所謂的「監察權」有機會冒犯「皇權」時,就會自動「被消失」。 上世紀五十年代監察院的兩大案,正好為上面的說法作出註腳。

第一宗是1952年的「副總統彈劾案」,監察院以 李宗仁副總統,在 蔣中正下野後任代總統期間違法失職,對其發動彈劾案。 彈劾案在1954年的第一屆國民大會第四次會議上通過。 這很明顯就是一次政治事件,李宗仁的真正罪名其實是「以為自己真係總統」!

第二宗是1955年的「二級上將孫立人案」。 當時「有人」舉報前陸軍總司令二級上將 孫立人涉嫌匪諜案,以至密謀兵變。 總統府「嚴肅處理」,即時成立以副總統 陳誠為首的「九人小組」調查此案。 時監察委員 陶百川等五人認為「事有蹺蹊」,依監察院法定權力自行組織調查。 監察院報告認為對孫指控全屬子虛烏有,但由於結果與總統府方面完全相反,故在發表前即被列為機密封存,直至2001年才得以解密重現人間。孫立人則按陳誠報告的結果,被「圈禁」了三十多年。

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