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國是指南丨這兩個中部城市厲害了，躋身國家城鎮體系最頂端

►國務院：堅持計劃生育基本國策 鼓勵按政策生育

【劃重點】：國務院日前印發《國家人口發展規劃(2016-2030年)》。

· 未來十幾年特別是2021-2030年，我國人口發展進入關鍵轉折期。

· 根據預測，人口總量將在2030年前後達到峰值，勞動年齡人口波動下降，老齡化程度不斷加深，人口流動仍然活躍，家庭呈現多樣化趨勢。

· 人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經濟社會發展的壓力不會根本改變，人口與資源環境的緊張關系不會根本改變。

· 到2020年，全面兩孩政策效應充分發揮，生育水平適度提高，全國總人口達到14.2億人左右。到2030年，人口自身均衡發展的態勢基本形成，全國總人口達到14.5億人左右。

【指南君】：對於今後15年中國人口變動的主要趨勢，《發展規劃》指出，人口總規模增長慣性減弱，2030年前後達到峰值，此後持續下降。

規劃預測了今後一段時期我國的人口變化趨勢

作為對比，指南君查看了聯合國《世界人口展望：2015年修訂版》，其中預測，今後較長時期內世界人口將保持上升趨勢，人口總量將從2015年的73億上升到2030年的85億，2050年接近100億，發展中國家人口占比繼續上升，中國人口占比持續下降。世界多數國家已經或正在步入老齡化社會，中國老齡化水平及增長速度將明顯高於世界平均水平。

►發改委支持武漢、鄭州建設國家中心城市

【劃重點】：發改委日前發布關於支持武漢、鄭州建設國家中心城市的複函，複函指出：

· 武漢建設國家中心城市，有利於增強輻射帶動功能、支撐長江經濟帶發展，有利於激發改革創新動力、推動中西部地區供給側結構性改革，有利於構築內陸開放平臺，縱深拓展國家開放總體格局。

· 推進鄭州建設國家中心城市，有利於增強綜合服務功能、引領中原城市群發展和支撐中部地區崛起，有利於加快新舊動能轉換、帶動中部地區供給側結構性改革，有利於打造內陸開放高地、積極服務和參與“一帶一路”建設。鄭州市要緊緊圍繞建設國家中心城市的戰略目標，加快推進相關工作，全面提升經濟發展水平和輻射帶動功能。

【指南君】：我國城市數量眾多，國家中心城市為最頂層。對於一個區域來說，建設成國家中心城市，就像一個巨大“磁場”，能吸引各方面的資源和優勢。

此前，國務院批複相關地區發展規劃，已明確北京、天津、上海、重慶、廣州、深圳、成都建設國家中心城市。國家發改委上個月發布的《促進中部地區崛起“十三五”規劃》明確支持武漢、鄭州兩座中部城市建設國家中心城市，使國家中心城市布局趨向協調均衡。

發改委的複函中對這兩個中部省會城市的評價和定位是——

武漢市作為我國中部和長江中遊地區唯一人口超千萬人、地區生產總值超萬億元的城市，區位優勢突出，科教人才資源豐富，文化底蘊深厚，具備建設國家中心城市的基礎條件。

鄭州作為中原城市群核心城市，區位優勢明顯，腹地市場廣闊，人力資源豐富，文化底蘊厚重。

從中也能看出，要想成為中心城市，應具備五大發展特征：

- 國家組織經濟活動和配置資源的中樞;

- 國家綜合交通和信息網絡樞紐;

- 國家科教、文化、創新中心;

- 具有國際影響力和競爭力;

- 國家城市體系中綜合實力最強的“塔尖城市”。

指南君註意到，目前杭州、長沙、西安等城市均已提出打造國家中心城市的發展目標。

武漢

鄭州

►衛計委：我國新藥審批將更嚴格 藥價將更合理

【劃重點】： 近期，國務院將正式印發《關於進一步改革完善藥品生產流通使用政策的若幹意見》，據國務院醫改辦主任、國家衛生計生委副主任王賀勝介紹，《意見》提出了一系列有針對性的改革舉措，包括：

· 嚴把藥品質量關，在新藥審評審批上更加嚴格了，對已上市的仿制藥要開展一致性的評價，要加強藥品生產的質量監管，推動落後企業退出等很多措施。

· 通過推行“兩票制”，開展藥品價格談判，推進醫保支付方式改革等措施，進一步降低藥品虛高的價格，減輕群眾醫藥費用負擔。

· 通過建立健全短缺藥品、低價藥品監測預警和分級應對機制，健全城鄉藥品的流通網絡，發揮互聯網的作用，提高藥品供應保障能力。

· 通過破除公立醫院的以藥補醫機制，落實合理用藥制度，發揮藥師作用，強化醫保對診療行為和醫藥費用的監管，促使藥品的使用更加規範合理，讓藥品回歸治病的功能。

【指南君】：這份意見落實後，將給我們帶來哪些實實在在的好處？

首先我們的藥品質量將更加安全。這次出臺的《意見》采取了很多措施，比如在新藥審評審批上更加嚴格了，對已上市的仿制藥要開展一致性的評價，推動落後企業退出等措施。

其次，藥品的價格也將更加趨於合理。比如開展藥品價格談判，推進醫保支付方式改革等措施，進一步降低藥品虛高的價格，減輕大家的醫藥費用負擔。

此外，藥品供應也更加有保障、藥品使用更加規範。

可以預見，隨著公立醫院以藥補醫機制的破除，藥品將回歸治病的本職，藥師的作用將越來越重要。

以藥補醫，包括加成部分、流通過程虛高部分，都必須革除。

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  第一財經 • 國是指南 

國務院：城鎮新增就業5000萬人以上 失業率控制在5%以內

經李克強總理簽批，國務院日前印發《“十三五”促進就業規劃》(以下簡稱《規劃》)。《規劃》明確了“十三五”時期促進就業的指導思想、基本原則、主要目標、重點任務和保障措施，對全國促進就業工作進行全面部署。

《規劃》指出，就業是最大的民生，也是經濟發展最基本的支撐。堅持實施就業優先戰略，全面提升勞動者就業創業能力，實現比較充分和高質量的就業，是培育經濟發展新動能、推動經濟轉型升級的內在要求，對發揮人的創造能力、促進群眾增收和保障基本生活、適應人們對自身價值的追求具有十分重要的意義。

《規劃》提出，要實施就業優先戰略和人才優先發展戰略，把實施積極的就業政策擺在更加突出的位置，貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，不斷提升勞動者素質，實現比較充分和更高質量的就業，為全面建成小康社會提供強大支撐。堅持總量與結構並重、供需兩端發力、就業政策與宏觀政策協調、統籌發揮市場與政府作用、普惠性與差別化相結合的基本原則。到2020年，實現就業規模穩步擴大，就業質量進一步提升，城鎮新增就業共計5000萬人以上，全國城鎮登記失業率控制在5%以內;創業環境顯著改善，帶動就業能力持續增強;人力資源結構不斷優化，勞動者就業創業能力明顯提高。

《規劃》提出五個方面的重點任務。一是增強經濟發展創造就業崗位能力。積極培育新的就業增長點，著力緩解困難地區困難行業就業壓力。二是提升創業帶動就業能力。暢通創業創富通道，擴大創業帶動就業效應。三是加強重點群體就業保障能力。切實做好高校畢業生就業工作，促進農村勞動力轉移就業，統籌好困難群體、特定群體就業及過剩產能職工安置工作。四是提高人力資源市場供求匹配能力。規範人力資源市場秩序，提升人力資源市場供求匹配效率。五是強化勞動者素質提升能力。提升人才培養質量，提高勞動者職業技能，培養良好職業素養。《規劃》還確定了支持發展共享經濟下的新型就業模式、城鄉居民增收行動、重點地區促進就業專項行動、創業創新人才引進計劃、結合新型城鎮化開展支持農民工等人員返鄉創業試點、創業培訓計劃、重點人群就業促進計劃、人力資源服務業發展推進計劃、新型職業農民培育工程等9個專項任務。

《規劃》強調，要不斷強化各類政策協同機制，優化社會資本帶動機制，完善就業創業服務機制，健全勞動關系協調機制，構建就業形勢綜合監測機制，形成更有力的保障支撐體系。加強部門協調，明確職責分工;加強上下聯動，壓實各方責任;加強督促檢查，抓好規劃評估;確保規劃重點任務、主要措施、工程建設落到實處。

東莞大鎮的“設市”憧憬：升級城鎮化有序落子

春風十里到嶺南。對東莞的虎門和長安來說，政策的春風比天氣更暖——在這兩個國家級的撤鎮設市設區試點鎮，簡政強鎮事權改革實現了多項突破，虎門和長安的行政管理權限基本已經達到縣一級政府的水平。

不過，“事多、錢少、人也少”，這可能是一些經濟發達鎮管理者最頭疼的問題了。

由於城市管理體制的束縛和制約越來越明顯，許多經濟強鎮正出現“小馬拉大車”的情況：行政管理級別、機構設置和事權配置等與龐大的經濟總量不匹配。為了解決這一問題，國家先後出臺了一系列的政策，鼓勵簡政強鎮和擴權。

3月5日，國務院總理李克強在作政府工作報告時，提出紮實推進新型城鎮化是2017年重點工作任務之一。其中提及的舉措就包括“支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市”。

第一財經記者在走訪後發現，今後撤鎮後究竟是設區還是設市，尚未明確，影響了改革的推進。此外，財權與事權不匹配，人員編制的數量也不能滿足龐大工作量的需求，部分權限鎮級也不具備嚴格意義上的法律主體資格，造成在行政審批和行政執法中仍存在各種制約。

“小馬拉大車”

在改革開放的滾滾浪潮下，許多寂寂無聞的小城鎮伴隨著工業化步伐的加速和外來人口的大量湧入，成為中國區域版圖中耀眼的坐標。

不過，對於這些經濟強鎮來說，他們的經濟體量可能相當於內地一個地級市，但管理權限只是科級，鎮一級行政部門難以提供適合經濟社會發展需要的公共服務。

這是有歷史淵源的。就以東莞為例，東莞市委黨校教授查日升對第一財經記者介紹，東莞的行政體制頗為特殊，雖然是地級市，但是1985年之前是個縣，後來工業產值超過了農業產值，國務院批準升級為市。先是縣級市，1988年由於經濟總量表現突出，嶄露頭角，又升格為地級市，不過維持了原來鄉鎮的格局。

這就和其他大多數城市有所不同，中國是五級政府體系，其中市級下面一般轄有縣或區，但是東莞沒有縣或區政府。目前，東莞市下轄28個鎮和4個街道辦事處。

硬幣總是有兩面的。查日升說，這種體制有它的優勢，少了縣和區政府，更加扁平化，行政成本較低，效率更高，市里的重大決策比較容易落地，這也是東莞過去多年快速發展的體制上的重要原因。但弊端是管理幅度太大，這導致各級鎮政府競爭得厲害，各自為政，資源配置效率受到影響，產業結構雷同，斷頭路之類的小問題不少。

為了解決這些問題，中國的經濟發達鎮早早走上了行政體制改革之路。作為國內民營經濟、鄉鎮工業最為發達省份之一的浙江，算是國內最早的一批了。

1999年，浙江省政府發布《浙江省城市化發展綱要》，提出“著力培育100 個中心鎮”，並於2000年公布了第一批136個中心鎮。隨後的若幹年中，為了發展縣域經濟，激發鄉鎮尤其是中心鎮的活力，浙江也多次擴權，擴權政策從“強縣擴權”到“強鎮擴權”，擴權的範圍不斷拓寬。

東莞從2009年效仿浙江的紹興和義烏，開始它的擴權強鎮試點之路。次年，強鎮擴權改革在東莞全面鋪開，多項權限下放到鎮。

2014年底，國家發改委通知印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，全國共有62個城市(鎮)被列為試點地區，東莞是其中之一。根據方案，虎門鎮和長安鎮將進行撤鎮設市設區試點，並被賦予縣級管理權限，重點解決上述“小馬拉大車”問題。

2015年5月，東莞出臺了具體的落實方案。具體做法為，精簡班子配備，新型市或區不按有關規格配備四套班子;減少行政層級，新型市或區不設街道辦事處，在行政架構上繼續實行扁平化管理模式。

目前，多項市一級部門代為行使的縣級事權及其他權限也下放給了各中心鎮行使，進一步理順了市和鎮街兩級的權責關系。同時，由於減少了審批層級，下放審批事項的辦理時間普遍縮短3~8個工作日，提高了行政效率，節約了行政成本，虎門鎮和長安鎮等中心鎮的行政管理權限得到擴大，已經基本達到了縣一級政府的水平。

財政分成偏低導致預算支出小

不過，一些深層次的問題仍有待解決。隨著城鎮化進程的快速推進，虎門鎮和長安鎮的農業轉移人口急劇增長，與之相應的醫療衛生、義務教育、社會保障等方面的支出壓力不斷加大。與此同時，兩鎮仍沿用傳統的鎮財政體制。

一方面是支出壓力的不斷增大，另一方面是受財政分成所限收入增長的緩慢，查日升以教育支出為例說明其中的壓力。

東莞外來人口多，而且是國家新型城鎮化的綜合試點城市，按照要求外來務工人員的子女中50%得由公辦學校來解決，這筆開支最終也有一部分攤到了鎮財政的頭上。“目前東莞外來務工人員的子女人數約80萬，一半的話就是40萬，市里曾經算過一年的教育費用，發現將超過10個億，包括要建多少學校、配多少老師，最後算下來覺得不堪重負。”

此路不通就另尋他途。查日升說：“目前東莞已經解決了一半，算是做得非常不錯的了，還有一半是通過購買服務的方式，鼓勵外來務工人員的子女去民辦學校上學，並提供補貼。”

上述購買民辦學校的學位所需經費由東莞市、鎮財政共同分擔。根據2016年當地媒體的報道，購買初中學位所需經費按市、鎮9：1比例分擔，而購買小學學位所需經費按市、鎮5：5比例共同分擔。

這筆教育開支只是當地鎮眾多開支中的一部分。根據第一財經記者從虎門鎮政府拿到的數據，2013年虎門鎮公共財政預算支出20.82億元，其中剛性支出18.93億元，僅能安排約1.89億元用於城市建設。到2015年，當年虎門鎮一般公共財政預算支出24.37億元，其中剛性支出22.37億元，僅能安排約2億元用於城市建設。可以看出，用於城市建設的支出不僅捉襟見肘，而且僅增加了0.1億元左右。

那麽，當地的收入怎麽樣呢?從2013年到2015年，虎門鎮各項稅收收入從63.38億元增加至72.57億元，增幅較大。這個位於東莞西南隅、建成區面積不過78平方公里的小鎮曾因工業造就的經濟實力被譽為“中國第一鎮”。即便近年來不再雄踞中國百強鎮榜首，其經濟總量仍相當於一個中等城市，不容小覷。

虎門的服裝制造產業鏈已相當成熟。

不過，虎門鎮自己掌握的錢並不多，增長也緩慢。 2013年，稅收分成收入為11.8億元，占稅收收入的18.62%。2015年，稅收分成收入僅為12.2億元，占稅收收入的比例降至16.81%。

由於稅收分成偏低，2013年-2015年，虎門鎮本級一般公共財政預算收入分別只有22.6億元、22.8億元、23.5億元，增速緩慢，城市建設因此受到一定影響。

第一財經記者從東莞市財政局了解到，在稅收方面，東莞市按照一定的比例上交給國家後，除了由市財政投資的基建項目稅收等規定的稅收之外，其他的全部和鎮五五分成。在非稅收方面，有些也是五五分成，有些則是全部返還。為了激勵和扶持鎮街發展，東莞市財政局也規定，從2016年起，以2015年為基期年，參與分成稅收增量部分，按照50%~80%的比例返還。此外，在2016年，東莞市安排對鎮街財力性轉移支付總額20億元，並從2017年起每年遞增10%。

此前當地有聲音說，“五五分成”這個比例不算低了，但是考慮到東莞是改革的試點城市，能否賦予其更多的改革空間，讓財權與事權更加匹配?

幾年前曾去了虎門和長安調研的廣東省社科院科研處處長丁力對第一財經記者說，當時曾考慮是否要建議不搞“五五開”，而是“四六開”之類，但是這牽涉的利益面太廣，覺得不太可能。

去年年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》(下稱《意見》)。《意見》提出，建立財政激勵機制，各地可明確一定時期在基建投資以及新增財政收入返還、土地出讓金等方面對經濟發達鎮給予支持，統籌地方政府債券資金用於經濟發達鎮公益性項目。

丁力認為，這主要是通過增量這一塊來改革，不觸碰存量這一塊的利益。“這就是說，你如果發展增量部分，我可以考慮多給你一些。”

虎門鎮一位官員對第一財經記者說，之前各級領導到他們鎮開展調研時，他都積極建議改革現行的財政管理體制，給予虎門縣級財權，適當提高虎門鎮稅收分成比例，建立由中央、省、市、鎮四級財政共同承擔的市民化成本分擔機制。

人員編制數量與工作量“落差”

珠三角很多產業發達的鎮常住人口動輒幾十萬人，龐大的外來人口帶來的是沈重的社會管理壓力。其中，人手緊缺、編制不夠是個非常突出的問題。

丁力解釋：“在中國，編制基本上是按照戶籍人口來配備的，大量的外來人口是沒有行政管理資源的。不會因為某個城市外來人口多了，就給它更多的資源，因為外來人口不好統計，數據不好落實。”

長安鎮一位官員笑著對第一財經記者表示：“不能說是一個鎮，編制就永遠這麽多。不然，越下放權力，我越不敢接受。”

虎門鎮上述官員告訴記者，從常住人口、GDP、財政收入、管理難度上看，虎門已基本相當於一個中等城市，但在行政管理級別上仍然屬於鎮級政府，在機構設置和事權配置方面仍按照鎮級政府或戶籍人口的標準設置。

他舉例說，虎門平均每萬名常住人口僅有公務員約4名，遠遠低於全國平均每萬人約有52.4名公務員的水平，遠遠不能滿足全鎮64萬常住人口、6.6萬戶市場主體的管理服務需要。

該官員表示，從常住人口、GDP、財政收入、管理難度上看，虎門已基本相當於一個中等城市，但在行政管理級別上仍然屬於鎮級政府，在機構設置和事權配置方面仍按照鎮級政府或戶籍人口的標準設置，“小馬拉大車”的問題突出。

他舉例說，虎門平均每萬名常住人口僅有公務員約4名，遠遠低於全國平均每萬人約有52.4名公務員的水平，遠遠不能滿足全鎮64萬常住人口、6.6萬戶市場主體的管理服務需要。

他說：“各職能部門，包括國家、省、市駐我鎮的派出機構、企事業單位，人員編制缺口很大，只能招用大量聘員參與協助社會管理。”

目前，虎門共有聘用人員6000多人。其中，公安部門聘請文職、協管員、輔警3000多人，一年的工資、津貼、福利等人員經費支出高達2億元。

2015年左右，東莞某個智庫的一位研究人士曾受當地政府所托去虎門和長安鎮調研，對當地人手不足的問題印象特別深刻。“雖然可以對外招聘，但是劣勢很明顯：隊伍的穩定性很不足，待遇不足以能夠留住這些優秀的人員，而且聘員大部分是年輕人，一旦有了工作經歷之後，有了更好的選擇，就更容易跳槽。”

當時，他的另一個強烈的感受是當地上上下下的改革動力都很足。“基層改革的動力和欲望非常強烈，非常珍惜獲得試點的機會。市里也是這樣，當時市發改局也有調研組來調研。”

他補充道：“但是改革到了一定程度的時候，需要從改革的細節和落實的層面著手。原來改革的空間很大，主要是對大的框架進行改革和突破，所以頗有大刀闊斧的感受;現在是到了改革的深水區，重在精雕細琢和提升改革的質量，突破瓶頸。”

當地官員也呼籲，允許撤鎮設區設市改革試點突破現有人員編制，以便承載的工作量和人手緊缺之間的矛盾得以緩解。

東莞市機構編制委員會辦公室行編科科長曾智明告訴記者，不論從經濟規模還是人口數量上看，虎門和長安均與中部地級市規模相當。撤鎮設區設市的試點落實後，這兩地的人口也有望進一步聚集，經濟規模也會提升，仍以現有人員編制規模配備難以承擔以後的政府職能擴展。

曾智明建議，中央和廣東省考慮虎門、長安經濟、人口和社會發展的特殊性，在人員編制上給予東莞市更多的支持，從人口轉移較多的地區適當調劑部分空編用於虎門、長安等新型城鎮化試點改革工作。

不過，在解決人手不足的問題上，也有觀點稱當地政府可以在“創新公共服務供給模式，有效動員社會力量”上加大力度。

上述去年年底印發的《意見》也提出，賦予經濟發達鎮靈活用人自主權。凡是適宜通過政府購買服務提供的公共服務和事務性、輔助性工作等，都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式實行購買，由花錢養人向花錢辦事轉變。

廣東省綜合改革發展研究院副院長彭澎對第一財經記者分析，從花錢養人向花錢辦事轉變意味著把政府的職能外包，向第三方組織和單位采購服務，用人方式更加靈活，也更加省錢。

法律主體受限

除了錢和人這兩大核心問題外，執法權也是令當地鎮級政府頗為頭疼的問題。

雖然鎮一級政府的經濟社會管理權限擴大了不少，但是由於部門權限上，鎮級不具備嚴格意義上的法律主體資格，造成在行政審批和行政執法中仍存在制約。

虎門鎮上述官員表示，最大的挑戰是社會管理。例如，要拆個違建的房子，需要向相關部門去申請，然後走較長時間的程序，無形中降低了違章違規者的成本。

據第一財經記者了解，許多放權事項，法律法規對行使主體有明確規定，多是縣級以上人民政府及其部門。在改革中，東莞市主要通過委托的方式下放事權到鎮一級，但根據《中華人民共和國行政強制法》規定，行政強制措施權不得委托，從而導致鎮一級不能通過放權政策實施行政強制措施或行政強制執行。

第一財經記者采訪的當地經濟觀察人士大多認為，東莞開始簡政強鎮改革這幾年來，權力下放的比較徹底和全面，執法權不是當地政府能夠左右的問題，需要上級政府來設計安排。

丁力說 ：“虎門和長安進行行政體制探索是現實發展的需要，這就像人已經長大了，但衣服還是小衣服，要解決人大衣服小的矛盾。不過很多問題不是行政級別的問題，而是整個管理體制的問題。”

他補充道：“東莞是改革開放的產物，從縣變成市，雖然有了更多的行政資源，但是底下沒有縣，直接是鎮，和中國目前的行政管理體制大的格局是不完全吻合的，比如說鎮沒有行政執法權，這個問題要解決的話需要更通盤的考慮。”

上述《意見》明確，經濟發達鎮經濟社會管理權限將得以擴大。省市政府可將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權限包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權等賦予經濟發達鎮，制定目錄向社會公布，明確鎮政府為權力實施主體。不過，這一點要落實到執行層面，顯然還需要時間。

中國百萬人口城市近百個，城鎮化進程“南快北慢”

隨著中國城鎮化速度的加快，大城市的數量也在日益增多。

英國《衛報》日前報道，研究表明，中國目前有102個城市的人口超過百萬，今後10年這一數字可能翻倍。

不過住建部發布的數據顯示，以對各大城市城區人口的統計為準，我國百萬人口以上城市的數量在2013年達到79個，按照近幾年新型城鎮化的發展速度，預計這一數字在85~90個之間。而在上世紀90年代後期，我國人口超過百萬的城市僅為37個，不到20年，這一數字增加了一倍多。

百萬人口城市20年翻倍

外媒統計稱中國有102個百萬人口城市，其準確度如何？

對於城市人口的統計標準，若是以市轄區為準，我國人口超過百萬的城市則遠超這個數字。這是由於市轄區尤其是一些偏遠城區，往往還有大片農村地帶，擁有大量農業人口。因此城市人口並不能簡單地以市轄區來計算。

國務院於2014年11月發布的《關於調整城市規模劃分標準的通知》(下稱《通知》)提出，城區是指“市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區域和其他區域。”而市轄區內的農村地帶，並不計入城區範疇。

目前住建部每年出版的《中國城市建設統計年鑒》，有對各大城市城區人口的準確統計。根據《中國城市建設統計年鑒2013》數據，人口100萬以上的城市已經達到79個，如今預計在85個~90個之間。這與外媒報道的數字差距不算太大。

城市人口超百萬是一個重要的標誌。2014年之前，我國城市規模的劃分標準是市區(不包括市轄縣)的非農業人口總數，在統計中主要分為：100萬以上為特大城市；50萬~100萬為大城市；20萬~50萬為中等城市；20萬以下為小城市。

過去我國城鎮化率較低時，人口超過百萬的城市並不多。1997年底，我國人口超過百萬的特大城市只有37個，不到20年，這一數字增加了一倍多，可見我國城鎮化速度之快。

在發達國家，百萬人口以上就是大城市。比如英國倫敦有700多萬人口，第二大城市伯明翰人口也有100萬出頭，而曼徹斯特和利物浦則均為幾十萬。

然而在中國，在城鎮化速度加快的背景下，目前百萬人口的城市也就只是三線城市，遠非人們心中的大城市，更別說是“特大城市”了。

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經分析，2014年以前中國采用的是跟世界接軌的標準。但作為一個人口大國，中國的國情跟發達國家不同，隨著城鎮化的發展，許多普通地級市甚至縣級市都達到了50萬以上人口，這在國外就是大城市，但在中國顯然不是。

為適應新型城鎮化的需要，此類標準也需要進行調整。上述《通知》提出，以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔。具體劃分為：城區常住人口在50萬以下的為小城市；50萬以上100萬以下的為中等城市；100萬以上500萬以下的為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；500萬以上1000萬以下的為特大城市；1000萬以上的為超大城市。(以上包括本數，以下不包括本數)。

按照新標準，中國特大城市的規模提升到500萬以上，100萬的規模只能稱為Ⅱ型大城市，此類城市包括了臺州、南充、揚州、齊齊哈爾、江門、紹興等，它們都是傳統意義上的三線城市。

格局演變：南快北慢

盡管20年來我國的百萬人口城市數量翻了一倍，不過不少城市的發展程度和質量與發達國家同等規模的城市仍有較大差距。

以城市交通為例，在發達國家的中等規模城市，城區人口只有幾十萬，一般都配備有兩三條軌道交通線路，但我國許多百萬人口以上的城市卻還沒有此類建設。在影響市民文化的體育賽事方面，類似利物浦、曼徹斯特這樣的中等城市，都擁有兩支英超球隊，幾萬人的球場一般都會爆滿；對比之下，中國大部分百萬人口城市的體育場，幾乎都在“曬太陽”。

另一方面，盡管過去20年中國城市規模不斷地膨脹，但並非所有城市都在高速發展，大城市的格局也並未一成不變，不同城市之間的分化也十分明顯。

從格局來講，在上世紀90年代初，人口過百萬的城市中，北方占比遠超南方。除了直轄市、省會城市外，北方集中了大部分百萬人口城市，如鞍山、齊齊哈爾、撫順、吉林、包頭、徐州、淄博等，而當時南方的廈門、蘇州、無錫、寧波、佛山等城市人口則均在百萬以下。

不過等到了2013年，當南方上述城市的城區人口普遍超過200萬甚至300萬時，鞍山、撫順、淄博、吉林等彼時的特大城市，其城市人口大多卻仍處於100萬~200萬之間，增幅緩慢。

廈門大學經濟學系副教授丁長發對第一財經分析，鞍山、吉林等作為老工業基地，是計劃經濟時代的重要城市，當時獲得了大量要素資源、發展迅速，因此在上世紀七八十年代我國城鎮化率較低時，其城鎮化水平已比較高。

不過隨著改革開放市場經濟的發展，不少老工業基地由於體制、機制的固化，在上世紀90年代後期就面臨著一輪較大沖擊，導致城市人口增長有限，不少甚至出現人口外流。

相比之下，在改革開放時代，大量的要素資源包括資金和人才都轉向市場經濟比較活躍、有彈性的區域。南方不少城市由此出現經濟高速發展，人口快速增長。演變到如今，南方的大城市分布更為密集。例如2013年，廣東百萬人口以上的城市有8個，江蘇也有8個，浙江有5個，三省就占據了全國的四分之一以上。

從未來趨勢來看，大城市的規模仍會不斷壯大。未來我國百萬人口的城市也會繼續增多。

據麥肯錫咨詢公司的推估，到2025年，中國將有221個人口至少百萬的城市。不過，這個估計或許過於樂觀。按照我國目前人口流動的態勢，2012年以後，中國由城鎮化向都市化演變，人口選擇性地流向一、二線大城市。許多三四線城市的人口增長乏力，甚至面臨著外流的壓力。

從這個角度上看，未來我國人口300萬以上的大城市、特大城市將繼續快速增長，而人口超過100萬的城市數量未必會繼續快速增加。不過如此一來，未來的城市發展也會面臨著一些問題。

尤其是，中部省份需要發展更多的中心城市。與沿海省份擁有“雙子星”或“多子星”城市相比，中部省份大多只有一個中心城市，即省會。例如成都、武漢、鄭州，它們均為所在省份的單極核心城市，如今這些人口大省正處於城鎮化加快的過程中，僅憑一個省會不夠。因此如何像東部沿海發達地區一樣，擁有更多的中心城市十分重要。

例如，近幾年，湖北把宜昌、襄陽作為兩個省域副中心城市發展，與武漢相互呼應，形成“一主兩副”的鼎足發展格局，類似的還有河南洛陽，作為六大古都之一，洛陽也成為內陸省份中第二個獲準修造城市軌道交通的非省會城市。

成敗都在“60後”？人口學者稱有1億人錯過了城鎮化

中國人口結構的變化，已對經濟發展產生明顯影響，下一步應該迅速對人口政策作出再評估，通過進一步放寬生育政策，增加出生人口數量，同時通過健康老齡化、公共服務均等化等措施提高人口質量。

22日，在北京大學經濟研究所主辦的“人口形勢與經濟發展研討會”上，多位人口和經濟學者表達了上述觀點。

中國人口總量或被高估

今年2月，國家衛生計生委公布了《“十三五”全國計劃生育事業發展規劃》。根據這一規劃，到2020年全國總人口在14.2億人左右，總和生育率提高到1.8 左右，出生人口性別比下降到112以下。

北京大學社會學系人口學者李建新稱，人口總量已被高估，這是因為總和生育率被高估。過去，總和生育率長期被高估。目前，官方認為中國人口的總和生育率在1.7左右，但實際生育水平遠遠不到這個水平。

根據國家統計局的1%人口抽查，2015年中國人口總和生育率僅為1.05。對此，人口學界存在很大爭議。有人口學者認為，即使考慮到漏報等因素，總和生育率也可能只有1.4左右。

李建新舉例說，官方預計2030年中國人口總量會達到14.5億人，這個預測也是過於樂觀了。他認為，對於人口總量過高的估計，可能會使我們對許多問題不會有前瞻性的預備，不利於社會經濟的發展。

2020年人口結構失衡“疊加”出現

目前中國人口年齡結構和性別結構失衡的情況已非常突出。早在2015年，習近平總書記就在《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中概述了中國人口結構失衡的狀況：當前，我國人口結構呈現明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意願明顯降低，婦女總和生育率明顯低於更替水平。

李建新認為，中國人口結構失衡的嚴重性體現在“疊加”上，也就是說，年齡結構的少子老齡化和性別結構的失衡，將在2020年出現疊加。這將給經濟社會帶來嚴重挑戰。

中央黨校教授周天勇就人口對經濟的影響這一主題做了深入研究。他認為，2003年中國經濟增長突然放緩，人口是重要的因素之一。

周天勇的研究發現，與自然生育相比，計劃生育造成人口增長率的過快下滑，使得中國人口出現一個巨大的“人口坑”。這樣反常的人口變化影響了勞動力供應、消費、投資等多方面。

周天勇的研究團隊在分析人口增長與經濟增長相關性時發現，經濟主力人口在創新創業、買房、結婚、生子方面對經濟影響顯著。20多歲到40多歲的經濟主力人口增長，經濟就隨之增長。由此得出結論， 20年前人口增長率決定20年後經濟的增長率。

周天勇認為，城市化滯後正在拖累中國經濟。他分析，目前全國有一億人錯過了城鎮化。

“他20歲的時候能進來，你不讓進去；60歲的時候，你想讓他進去，他也進不去了。”周天勇認為，這些失去城鎮化機會的人口將無法再城鎮化，會成為阻滯經濟增長的因素。

他建議，把城市土地市場和農村土地市場統一起來，形成全國統一的土地市場來增加農民的收入、增加消費需求。

如何改變現有的人口結構，充分發揮人口對經濟的正面影響作用?李建新建議，首先應該想方設法增加出生人口數量，具體可以通過放開生育限制、落實鼓勵生育措施。其次，要通過健康老齡化，讓老年人更健康，減少年輕人的贍養壓力。

他分析，由於60後正處於一波最大的嬰兒潮時期，60後陸續進入老年對於中國經濟的影響巨大，所謂“成也60後，敗也60後”。

“這拔人從隊列上講，是新中國成立以後增長量最大的一個群體，從1962年一直到1973年，每年凈增長2000萬。當這群人進入到退休年齡時，有可能因為這種結構的不合理，把80後、90後、00後壓垮。我說‘成也60後’，意思是我們可能把這個國家推到最頂峰，一旦我們開始退休、不健康時，就影響巨大。所以，健康老齡化就非常關鍵。”李建新說。

中國城鎮化新趨勢：成都的中心度僅次於北上廣深

論壇現場 每經記者 楊歡攝 

每經記者 付克友 楊歡

在中國現有城市群中，誰的人口流動高？除了珠三角、長三角，位於西部的成渝城市群也名列前茅。與此同時，成都的城市中心度，也僅僅次於北上廣深。

“這比我們原來預期的要高。”12月2日，在北京舉行的2017鳳凰網財經峰會•中國城市百人（冬季）論壇上，國務院發展研究中心副主任王一鳴表示，城市群已成為我國城鎮化的重要途徑，並呈現出了新趨勢和新特征。

在這次論壇上，來自政府、學界和企業界的十余位嘉賓進行了演講和對話，對“城市的躍升”進行分析，對“城市的未來”進行展望，希望在中國城鎮化的新趨勢中，尋找新時代城市群發展的新邏輯。

成都

中國城市空間有三大崛起

“世界經歷了三次城市化浪潮，前兩次中國都沒有趕上，而現在城市群已成為我國城鎮化的重要途徑。”王一鳴說，除了沿海三個比較大型的城市群，在內陸地區中國也形成了一些城市群，且具有相當的體量，“比如西部的成渝城市群，已經具有一定的國際競爭力”。

對此，中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛，也提出了類似的看法。他認為，改革開放以來，隨著中國整體的崛起，中國城鎮化第一波的崛起，就是中國中心城市的崛起，中國東部城市的崛起，還有中國一線城市的崛起。我們現在正面臨著第二波的崛起，也是三大城市空間的崛起，包括：中部城市正在崛起和躍升，二三線城市正在崛起和躍升，成熟城市群周邊正在崛起和躍升。

而在中國城鎮化的新階段，城市群的一些大數據特征則和人們通常想的不一樣。王一鳴分析發現，就城市群的聯系度即人口流動量來說，成渝地區排位較高，在珠三角、長三角之後，但是超越了京津冀城市群。而作為成渝城市群的核心城市，成都的城市中心度，即作為人口集散的中心，更是僅次於北上廣深四個一線城市。“這跟我們原來常規的推理不一樣。”王一鳴說。

在城市群的新階段，中國仍然面臨加速推進城鎮化的任務。“中國2016年人均GDP是8000多美元，處在中等偏上國家的行列中，但是我們的城鎮化水平，比中等偏上國家的平均水平還要低不少。”中國社會科學院副院長蔡昉說，中國目前57%的常住人口城鎮化率中，至少有1.7億人沒有城鎮戶口，主要是農民工。中國要跨越中等收入陷阱，從人均GDP8000多美元邁向12000多美元，需要在城鎮化上實現攀升和追趕。

崛起的城市：堅強、包容、公平

針對現在城市發展中存在的一些問題，倪鵬飛表示：“城市應該是堅強的。我們發現我們的城市不是堅強的，是脆弱的，看起來很光鮮，外面很光鮮，不能受一點風吹草動的沖擊，這是未來很大的一個潛在風險。”因此，他提出新的崛起城市，要變成堅強的城市。

堅強的城市，是包容的城市。城市的躍升，不僅是指城市變大了，城市變好了，或者是城市的產業升級了，更重要的城市要有更多的包容。

蔡昉分析了農民工在城鎮化過程中所發揮的作用，認為農民工進城是中國經濟增長的主要貢獻因素——農民工從農業轉向非農產業，改變了資源配置效率。而近年農民工進城趨勢正在放緩，現實中，農民工40歲之後返鄉的欲望逐年遞升。

“以農民工進城為主要推力的城鎮化過程，對中國經濟社會發展做出積極的貢獻，改寫了我們城鎮化率，改寫了非農化率，改寫了基尼系數，改寫了人類發展指數，這是我們取得一切成就的源泉。”蔡昉呼籲，這個過程必須持續下去。

“中國的城鎮化發展是可以可持續的，但需要深入進行改革。”蔡昉認為，應該進行戶籍制度改革，讓農民留下來，成為城鎮戶籍人口，“這是最根本的一個改變”。

王一鳴同樣建議，采取一些公開、透明的積分制來逐步使外來人口能夠落戶。同時，要完善基本公共服務，解決好外來人口，特別是農業轉移人口比如子女就學，以及養老、醫療等社保體系的問題。

倪鵬飛相信，如果還像過去那樣把資源都集中在行政級別高的城市，公共服務、基礎設施沒有隨著市場、企業的需求擴散出去的話，那麽就很可能陷入“好的城市越來越好，其他城市卻不能一起編號”的陷阱。

倪鵬飛認為，要想避免這個陷阱，需要采用“圍魏救趙”的辦法，即在區域內加大公共服務和基礎設施的投入力度，讓中心城市和周邊城市的基礎設施和公共服務相接近，這樣一來，人口、產業自然就會流動了，“這是一個總體的戰略”。

2018年城鎮新成長勞動力將超1500萬人創歷史新高 820萬為高校畢業生

每經記者 李彪 每經編輯 姚祥雲

在連續5年完成城鎮新增就業人數超過1300萬的基礎上，今年就業工作仍將承受壓力。

1月26日，人社部召開2017年第四季度新聞發布會，人社部新聞發言人盧愛紅介紹，2017年就業形勢穩中有進，全國城鎮新增就業1351萬人，四季度末，全國城鎮登記失業率為3.9%，城鎮失業人員再就業558萬人，就業困難人員實現就業177萬人，均超額完成全年目標任務。

這意味著，城鎮新增就業已連續第五年超過1300萬人。但是，2018年的就業壓力仍然較大。

盧愛紅稱，2017年，我國就業工作交出了一份非常精彩的答卷，就業局勢穩中有進，成績超出預期。但從總量上看，2018年的就業壓力依然存在，今年城鎮新成長的勞動力保持在1500萬人以上。

據了解，2017年城鎮新增就業人數達到了1351萬人，同比增加了37萬人，達到歷史的新高。城鎮登記失業率連續四個季度都保持在4%以內，四季度末是3.9%，這是2002年以來的最低水平。

其中，2017屆高校畢業生就業水平繼續保持在高位，鋼鐵煤炭行業去產能職工安置平穩有序，全年分流安置當年和結轉的職工38萬人，兩年累計安置職工110萬人。從失業人員和困難群體就業看，就業人數也再度實現同比增長，超額完成年度任務。600萬建檔立卡貧困勞動力實現了就業增收。

盧愛紅說：“去年人力資源市場的活躍度上升，100個城市的人力資源市場招聘人數連續四個季度同比在增加，求人倍率四季度達到了1.22，是非常高的一個數，這個數據也是2001年以來的最高值。”

在圓滿完成2017年就業工作後，2018年的就業形勢將如何呢？

對此，盧愛紅介紹，從2018年情況看，經濟總體向好的趨勢將有利於改善就業預期，企業經濟結構優化、改革創新紅利持續釋放也將進一步拓展就業增長的新空間。預計今年就業局勢有望繼續保持總體穩定。國內外經濟增長不確定性依然很多，也將對就業產生傳導效應，就業形勢將會更加複雜。從總量上看，壓力依然存在，今年城鎮新成長的勞動力保持在1500萬人以上，其中高校畢業生達到820萬人，是一個歷史新高。大量的登記失業人員需要就業，幾百萬的農村轉移勞動力也需要在城鎮找到新的就業空間。從結構上看，就業結構性矛盾更加複雜、更加突出。

此外，盧愛紅也指出，隨著轉型升級的推進，勞動者的技能水平和崗位需求不匹配的結構性矛盾越來越突出，從兩個方面來看：技術技能人才嚴重短缺；部分高校畢業生和低技能勞動者就業更加困難。化解過剩產能、僵屍企業出清等結構調整深入推進，人工智能等新技術的發展，也將對就業帶來新的影響和新的挑戰。

博鰲觀點：城鎮化與鄉村振興是共贏關系

截至2017年底，中國城鎮化率已達58.52%，城鎮化帶來的機遇與問題，包括城鎮化對經濟發展的推動力、大城市治理以及城鄉協調發展等，引來越來越多的關註與探討。

在10日的博鰲亞洲論壇2018年年會“中國城鎮化的‘城市群’模式”分論壇上，與會嘉賓認為，就業的機會、較高的收入、更好的生活環境等等都是吸引人們流入城市的重要因素。

“城市群”需要治理機制

近年來，決策層就深入推進新型城鎮化建設作出了一系列重大決策部署，我國城鎮化水平快速提高。同時，城鄉居民收入差距繼續縮小，2017年，農村居民人均可支配收入實際增速高於城鎮居民0.8個百分點。

當城鎮化發展到一定階段和規模的時候，會產生汙染、擁堵等各種問題，迫使城市進行產業轉型，提高服務業在經濟中的分量。這不僅是中國面臨的問題，很多發達國家都經歷過。

日本前總務大臣增田寬談到，日本上世紀50年代到70年代高速工業化帶來了資源、環境以及勞動力成本問題，隨後將工業轉移到亞洲其他國家並發展第三產業，但即便如東京這樣的大都市，仍然存在不少問題，貧富差距擴大、老齡化嚴重、社會保障不足等。

2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》正式發布，明確提到特大城市要適當舒緩經濟功能和其他功能，推進勞動密集型加工業向外轉移，加強周邊基礎城市連接，推進中心城市功能向1小時交通圈擴散。

中國城市和小城鎮改革發展中心理事長、首席經濟學家李鐵認為，中國的最大難度是發展不平衡，一大部分地區屬於工業化的前期，還有一部分地區屬於中期，還有一部分屬於中後期，“我們有很大的回旋余地去推動產業的再分配。城市群地區的成本在上升，如何利用產業重塑發揮中小城市的活力？這是我們面臨的問題。”

亞洲開發銀行副行長斯蒂芬·格羅夫（Stephen GROFF）認為，要有一個集中化的治理機制，包括收入、預算的權限、規劃能力等，還有可能需要跨越三四個不同的市政府來統一投資，使得這些決策能夠做出來。“城市群在亞洲爆發式的增長造成了很大的汙染、交通問題，可能它們GDP增長的速度還不及它們碳排放的增速。而東京比較成功，我覺得原因在於東京有一個中央的部委來負責城市群的規劃。”

城鎮化不會導致鄉村衰落

隨著城鎮化的推進，農村人口不斷減少是否會導致鄉村衰落，成為很多人關註的問題。

增田寬持樂觀態度，認為恰恰是因為勞動人口少，正是農村提高收入的機會。推進農村的發展，需要改變的是生產方式，改變市場營銷方式等，來提高農村農產品的附加價值，進而提高人農民的均收入。

保利集團董事長徐念沙稱，鄉村發展必須依靠城市。城鎮化產生的效果首先在於吸引了鄉村富余的勞動力，勞動率生產力的發展既能夠消除貧困人口，也能夠消除周邊的貧困環境。李鐵補充道，城市多元化的需求刺激著農業的調整和升級，農產品消費多元化同樣使農村離不開城市。

值得一提的是，在擴大對外開放的情況下，國外投資者對在華投資機會的關註也明顯提升，而城鎮化更被他們視為是“必勝的押註”。

在另外一場“改革開放40年”的分論壇上，法國前總理拉法蘭稱，自己每年都會來中國六七次，最大的感受就來自於不斷變化著的城市；全球各國都面臨著農村發展的問題，而中國正極大推動著新城市、新生活方式的改革。“中國沒有去複制西方的模式，而是在創造自己的增長方式，這非常重要。因為如果中國做得好，我們就能更好地了解到新的增長模式。”

澳大利亞前外長鮑伯·卡爾（Bob CARR）也表示對中國城鎮化的關註，“中國城鎮的生活質量不斷提高，城鎮化進程持續推進，這在很多境外投資者看來會是必勝的押註。”

中國城鎮調查失業率首次亮相 寧吉喆這樣解讀

4月17日，國家統計局首次正式發布中國城鎮調查失業率。數據顯示，1至3月份，全國城鎮調查失業率分別為5.0%、5.0%和5.1%，分別比上年同月下降0.2、0.4和0.1個百分點；31個大城市城鎮調查失業率分別為4.9%、4.8%和4.9%，分別比上年同月下降0.1、0.2和0.1個百分點。一季度末，外出務工農村勞動力總量17441萬人，比上年同期增加188萬人，增長1.1%。

今年的《政府工作報告》提出“城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮調查失業率5.5%以內，城鎮登記失業率4.5%以內”的預期目標。3月20日，國務院總理李克強在會見中外記者並回答提問時表示，今年《政府工作報告》首次把城鎮調查失業率列入預期目標，就是為了更加充分地反映城鄉就業狀況，也可以說這是自加壓力。

據國家統計局介紹，調查失業率與登記失業率的主要區別之一，體現在數據來源的不同：前者的失業人口數據來自勞動力調查，而後者的失業人口數據來自政府就業管理部門的行政記錄。

寧吉喆就發布城鎮調查失業率有關問題答記者問

國家統計局自4月份起定期發布全國城鎮調查失業率和31個大城市城鎮調查失業率，國家發展改革委副主任、國家統計局局長寧吉喆回應了城鎮調查失業率有關問題。

問：什麽是調查失業率？與登記失業率有何不同？

答：調查失業率，是指通過勞動力調查或相關抽樣調查推算得到的失業人口占全部勞動力（就業人口和失業人口之和）的百分比。其中，就業人口是指16周歲及以上，在調查參考期內（通常指調查時點前一周），為了取得勞動報酬或經營收入而工作了至少1小時的人，也包括休假、臨時停工等在職但未工作的人口。失業人口是指16周歲及以上，沒有工作但近3個月在積極尋找工作，如果有合適的工作能夠在2周內開始工作的人。勞動力的年齡下限為16周歲，沒有上限。與勞動力相對應，16周歲及以上人口中既不屬於就業人口也不屬於失業人口的人被稱為非勞動力，如沒有工作意願的家庭婦女、在校學生和失去勞動能力的人口等。我國的就業人口和失業人口定義與國際勞工組織標準相一致，調查失業率具有國際可比性。

城鎮失業登記制度作為失業測量的另一個有效途徑和方法，過去很長一段時間以來在反映我國失業狀況，為就業政策制定提供參考方面發揮了重要的作用。但由於其統計的是符合一定條件，且自願主動前往就業服務機構進行登記的失業者，因此在我國快速發展變化的經濟社會環境下越來越難以全面反映失業狀況。而城鎮調查失業率統計範圍是城鎮常住人口，既包括城鎮本地人口，也包括外來的常住人口，如從農村轉移至城鎮的人口，它不要求失業登記，也不限定戶籍、工作經歷等條件。從調查方法來看，與通過行政記錄獲取登記失業率的方法不同，調查失業率是通過對住戶抽樣調查的方法獲得失業率數據。兩者在調查對象、調查方法、指標涵義和計算方法等方面存在差異，所發揮的作用不盡相同。調查失業率在全面、準確、及時反映我國宏觀經濟運行情況、勞動力市場資源配置狀況、服務宏觀管理和科學決策方面必不可少；登記失業率在政府制定出臺就業政策、提供精準就業服務方面具有重要作用。

問：公布調查失業率對服務國家發展有哪些重要意義？

答：就業是最大的民生。充分就業是宏觀經濟政策的重要目標，調查失業率作為與經濟增長率、物價指數和國際收支平衡狀況並行的四大宏觀經濟指標之一，對監測宏觀經濟運行和反映就業失業狀況具有重要作用。2018年《政府工作報告》首次將城鎮調查失業率納入經濟社會發展的主要預期目標，這反映了黨和政府更加重視就業，更好體現共享發展的要求，突出了提高就業質量，實現更加公平、更加充分就業的工作導向。

公布調查失業率，既是國際社會的通行做法，也是我國政府統計服務社會的客觀需要。通過公布調查失業率，可以為黨和政府加強和改進宏觀調控，科學制定就業政策提供信息支撐；可以為科研機構專家學者分析研判中國勞動力市場狀況，開展就業失業科學研究和就業政策咨詢提供基礎數據；可以為社會公眾及時了解全社會就業失業狀況、進行就業選擇提供有益參考；可以為國際社會了解中國經濟形勢和就業狀況、開展國際比較提供官方標準。將登記失業率和調查失業率並用，同時公布兩種來源的數據，能夠為分析研判我國就業失業狀況提供更加全面、準確、完整、及時的信息依據。

自今年4月起，國家統計局將調查失業率納入主要統計信息發布計劃中，按月定期發布全國城鎮調查失業率和31個大城市城鎮調查失業率。未來，我局將在統籌考慮社會需求和工作基礎的情況下，逐步增加發布內容，竭力滿足社會對就業失業數據的需求。

問：請簡要介紹一下調查失業率數據的調查方法？

答：我國調查失業率是通過勞動力調查取得的。2005年，國家統計局開始建立全國勞動力調查制度，每年調查兩次。2009年，為了及時反映國際金融危機對我國的影響，又建立了31個大城市月度勞動力調查制度，每月在31個省會（首府）城市開展調查。2016年，為了更加全面、快速、準確反映我國勞動力市場變化，我們將上述並行的兩項勞動力調查進行了整合，建立了全國月度勞動力調查，調查範圍覆蓋全國所有地級市（州、盟）。

全國月度勞動力調查采用抽樣調查的方法，通過樣本推算總體，調查抽樣方案設計科學，采用了分層兩階段概率抽樣方法（PPS），並綜合考慮各地區人口規模和居民城鄉結構。全國每月調查約12萬戶，涵蓋家庭戶和集體戶，調查樣本代表性強，樣本覆蓋我國所有市（地、州、盟）和約1800個縣（市、區、旗）。為避免樣本老化、減輕調查戶負擔，調查樣本每月按一定比例輪換。抽中戶中在調查時點的現住人口（居住在本戶的人口）和常住人口（包括本戶人口中外出不滿半年的人口）均為調查對象，不受地域、戶籍、年齡等限制。調查采用國際勞工組織推薦的統計標準。調查內容豐富翔實，包括姓名、性別、年齡、受教育程度等調查對象基本信息和調查時點前一周是否工作、未工作原因、工作的行業和職業等就業失業情況信息。

問：在保障調查失業率數據質量方面采取了哪些措施？

答：圍繞保障調查失業率數據質量這一核心工作要求，國家統計局通過完善調查制度頂層設計、調整優化調查組織實施機構、強化調查實施過程質量控制、嚴格落實數據審核和質量評估要求，加強基層調查員隊伍建設，加大統計執法和檢查力度，確保調查失業率數據真實可信。一是強化頂層設計，確保調查方案科學高效。國家統計局在理論、方法和實踐等方面對保證調查失業率數據質量工作進行了深入研究和探索，與國際勞工組織、國際同行、國內外科研院所密切溝通交流，廣泛參考國際經驗，建立了科學、可靠、規範的全國月度勞動力調查制度和方法體系。二是加強調查過程質量控制，確保源頭數據真實可靠。紮實開展一線調查員的業務培訓、管理和指導工作，嚴格落實數據采集各環節的質量控制要求，科學細致開展數據審核評估和分析，確保調查方案和各項工作質量要求全面準確落實。三是優化數據采集傳輸加工手段，提高調查效率和質量。調查失業率數據采集依托國家統計局聯網直報系統進行，每月由1萬多名調查員利用手持電子終端設備入戶實時采集數據，通過網絡直接報送國家統計局，從而有效提升調查效率，並嚴格調查數據審核、驗收管理，確保數據質量責任可倒查、可追溯。四是加強調查宣傳力度，提升調查配合程度。住戶的配合和支持是確保調查失業率數據質量的前提和基礎。近年來，國家統計局持續致力於提高勞動力調查宣傳，采用張貼公告和發放《致調查戶的一封信》等方式使廣大住戶增加對勞動力調查的了解，有效增強住戶配合程度。五是嚴格落實依法調查原則，嚴防統計造假、弄虛作假。國家統計局認真貫徹落實中央《關於深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》，嚴格執行統計法律、法規，通過電話核查等方式對調查過程進行有效監督，夯實基層工作責任，確保數據真實可靠、準確及時。

問：與其他國家和地區相比，我國的城鎮調查失業率水平如何？

答：世界各國都把就業作為宏觀調控的一個重要目標。近年來世界經濟跌宕起伏，貿易保護主義明顯擡頭，不確定性不穩定性增多，我國就業壓力仍然較大。黨中央、國務院堅持以人民為中心的發展思想，引領把握經濟發展新常態，深入實施就業優先戰略和積極的就業政策，統籌穩增長、促改革、調結構、惠民生，保持了經濟中高速發展，有力支撐了就業形勢穩定向好。國際勞工組織最新數據顯示，發達國家和地區平均失業水平為6.6%，發展中國家和地區平均失業水平為5.5%，全球平均失業率水平為5.7%。與世界其他國家和地區相比，我國城鎮地區失業率水平既低於全球平均水平，也低於發展中國和地區的平均水平，就業形勢持續穩定。

調查失業率統計是促進更高質量和更充分就業的科學舉措

（曾湘泉 作者系中國人民大學教授）

國家統計局正式向社會公開發布基於勞動力調查獲得的失業率——城鎮調查失業率，這是我國科學建立就業失業統計指標體系邁出的重要一步，也是推進勞動力市場制度建設，貫徹落實黨的十九大提出的“實現更高質量和更充分就業”目標要求的一項積極舉措，具有十分重要的理論和實踐意義。

一、失業率是反映宏觀經濟運行狀況和勞動力市場景氣程度的晴雨表

眾所周知，宏觀經濟政策由經濟增長、充分就業、物價穩定和國際收支平衡等四大目標構成。因此，失業率與經濟增長（GDP）、物價指數（CPI、PPI）和國際收支指標一道，被稱為四大宏觀指標。

失業率是反映一個國家或地區勞動力資源利用程度的核心指標，一般來講，失業率上升意味著更多的勞動力資源不能得到有效的利用，失業者增加從而導致社會總需求下降，經濟增長動力也將減弱。因此，各國政府歷來都把失業率作為判斷宏觀經濟運行狀況和勞動力市場景氣程度，進而出臺或調整相關宏觀經濟政策和就業政策的重要依據。

除了反映宏觀經濟運行情況外，失業率還綜合反映了勞動力市場結構、制度等多方面信息。從勞動力市場的存量——流量模型來看，失業人數的變化，不僅與就業人數的變化有關，還與非勞動力的變化有關（詳見下圖）。

在經濟學理論中，勞動年齡人口可以按照就業狀況分為三類：即就業、失業和非勞動力。如果其有工作就屬於就業；如果其沒有工作但能夠工作並尋找工作則處於失業狀態；如果其沒有工作並不尋找工作或不能工作，則處於非勞動力狀態。以失業人口為例，他們既可通過就職而轉化為就業者，也可通過退出勞動力市場而轉化非勞動力。究竟如何轉化，往往與社會保障水平等多方面因素有關。比如，歐元區國家和美國相比失業率偏高，除了經濟因素影響外，一般認為還部分源於失業保險水平較高，個人工作搜尋中的保留工資水平較高所致。進一步分析，理論上失業率可以分解為周期性失業率和自然失業率，前者主要受經濟周期波動影響，反映宏觀經濟景氣程度變化情況，後者則源於勞動力市場自身供求信息流動（摩擦性失業）以及勞動力供給結構與需求結構差異（結構性失業）的狀況。要更加準確及時地反映勞動力市場變化及其對宏觀經濟的影響，不僅要積極收集就業和失業的信息數據，並及時加以公布；還需要研究借鑒發達國家失業率統計和分類的經驗，在公布全國城鎮調查失業率的同時，進一步關註工資、工時等就業質量指標，更加客觀全面地分析勞動力市場整體走向和變動。

二、公布調查失業率是我國就業失業測量體系日益完善的重要標誌

國際上測量失業率的方法主要有兩種，即基於行政記錄的失業登記制度和基於勞動力調查的調查制度。據統計，目前全世界有180多個國家開展勞動力調查，其中，大部分發達市場經濟國家都發布基於勞動力調查的失業率。

我國於20世紀80年代初，開始建立登記失業制度，所有的城鎮無業者都必須到政府勞動部門去登記。由於當時還處於計劃經濟體制下，故將其稱為“待業登記”。1994年黨的十四大提出要從計劃經濟轉向社會主義市場經濟，中國勞動用工制度發生重大變化，政府不再統一分配和安置就業，企業和勞動者開始進行雙向選擇。於是，1994年後將“待業登記”更名為“失業登記”。“城鎮登記失業率”的概念也由此開始。在國家統計局這次發布調查失業率之前，我國發布和使用的都是人力資源和社會保障部門統計的登記失業率。改革開放初期，由於計劃招工、商品糧配給和嚴格的戶籍管理，實行城鄉隔離，登記失業率對國家判斷城鎮勞動力市場的狀況，特別是開展失業保險管理發揮了重要作用。但隨著我國勞動力市場改革推進，登記失業率對我國勞動力市場反映不全面、不敏感的弊端日益突出。

2005年，我國正式建立了全國勞動力調查制度，開始按照國際通行做法組織開展勞動力調查，進行調查失業率統計。基於勞動力調查獲得的調查失業率由於覆蓋範圍更廣，發布頻率更快，指標定義符合國際標準，可以更全面、及時合理地反映我國勞動力市場變動情況。此外，勞動力調查內容豐富，除失業率外，還涵蓋了勞動參與、工作時間、就業質量、工作搜尋等方面的內容，是多維度研究勞動力市場運行的重要數據來源。此次國家統計局正式對社會發布月度調查失業率數據，表明經過多年的探索與實踐，我國勞動力調查制度已經基本成熟，也標誌著我國就業失業測量體系日趨完善，對科學構建我國宏觀經濟景氣監測指標體系有著十分重要的現實意義。

三、勞動力調查數據的發布將推進我國勞動經濟學不斷發展

近年來，我國勞動經濟學界教學和研究隊伍迅速擴大，學術研究熱情不斷高漲，且取得了一系列重要研究成果。但我國勞動經濟學界長期受制於就業和失業等統計數據的限制，使得深入開展我國勞動力市場的一些重大理論和實踐問題的研究受到影響。中國的失業率究竟有多高，這是社會公眾，包括我國勞動經濟學界普遍關心的問題。由於官方的調查失業率未公開，一些研究機構基於各自的調查也時常發布一些失業率數據，這些調查數據受限於調查資源，可能不那麽全面和嚴謹，數據差異也比較大，經常引起一些不正確的猜測和不必要的爭議，嚴重制約了我國勞動經濟學研究向縱深發展。此次調查失業率數據的公開發布，將為我國勞動經濟領域許多重要問題研究提供很大的便利，如奧肯定律在中國的驗證、自然失業率的估計、失業持續期探討、“喪失信心”人群的測量和勞動參與率的變化、與其他國家青年失業水平的比較等。隨著勞動力調查更多數據的發布，必將推動我國勞動經濟領域科學研究不斷發展，對形成中國特色勞動經濟理論具有十分重要的作用。

中國城鎮化人居環境論壇在惠州召開 碧桂園案例引發熱議

房地產存量時代運營為王，碧桂園在科技小鎮上的傾註的熱情與資源，顯示出一家企業在中國新型城鎮化進程中獨特思索與貢獻。

4月25日，風景宜人的碧桂園潼湖科技小鎮，來自中國城市和小城鎮改革發展中心、中國人民大學經濟學院、上海交通大學城市科學發展研究院、中國房地產行業協會人居環境委員會、廣東省政府發展研究中心、廣東省委黨校的專家學者與中國新型城鎮化的身體力行者——碧桂園集團的負責人等政府、學界、企業界人士齊聚2018中國新型城鎮化人居環境發展（廣東）論壇，獻策中國新型城鎮化未來發展。

論壇現場

此次論壇由經濟日報主辦，碧桂園集團、廣東縣域經濟研究與發展促進會協辦。會上發布了我國第一部從省域層面專題研究新型城鎮化人居環境發展的藍皮書——《廣東新型城鎮化人居環境發展報告（藍皮書）》，該報告以碧桂園為案例調研後提出：碧桂園不計成本探索科技小鎮的建設與運營，產城融合的發展思路，為中國提供了改善人居環境的具有重要的樣本意義。

尤其難能可貴的是，在眾多企業仍舊以利潤追逐作為運營目標之際，碧桂園以潼湖科技小鎮為樣本，開展“重投入輕產出，重示範輕效益”的實驗性工作，其目的是為了探索更為科學合理集約生態的人居和產業新模式，為中國當下如火如荼的新城鎮化建設摸索出一條行之有效的發展路徑。

破解“千鎮一面”難題

城鎮化與逆城鎮化怎樣協同發展？“特色小鎮無特色”狀況如何改變？碧桂園科技小鎮在這個問題上的思考和探索，代表著房地產行業一個全新的“運營為王”的趨勢。

特色小鎮作為國家新型城鎮化戰略的載體和房企轉型的工具，其建設近年來方興未艾。很多小鎮都號稱“智慧小鎮”，但實際上“千鎮一面”“什麽都往里面裝”，沒有特色。上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家劉士林認為，過去對智慧城市，包括智慧小鎮的理解是狹隘和有偏差的。

他舉了2014年國家發改委、工信部等八部委聯合出臺文件糾偏智慧城市發展的例子。“國內一般的團隊，做智慧城市都是從IBM的界定入手，其實不應該只關註科技層面的智慧，“智慧城市的試點中，應該包含三種智慧不可缺少，分別是科技、管理和人文”。

“智慧小鎮，千鎮一面，什麽都往里面裝，如何做出特色，現在關註是否有產業的植入，目前智慧小鎮的發展是不夠的，旅遊模式、管理模式、產業模式都很容易被人複制，一個小鎮做得好，要有核心思路。”劉士林分析稱。

“小鎮在其他方面的創新都比較難，只有科技創新比較靠譜。這為智慧小鎮的發展創造了有利條件和氛圍。”劉士林認為，在如何建好智慧小鎮方面，致力於打造對接粵港澳大灣區的科技產業新城的碧桂園潼湖科技小鎮，是個值得關註的案例。他建議，在引入科技企業和科研單位時，要有主打，如此大體量的項目不可能將每個引進來的企業都孵化，要選擇一兩個主打產業，形成規模，就可以解決小鎮前期開發投入大的問題。

社會意義高於經濟效益

潼湖科技小鎮是碧桂園響應國家新型城鎮化戰略的轉型之作，也是廣東省發改委認定的唯一一個以“科技”命名的特色小鎮。在當日的論壇上，與會專家普遍認為該項目的設計開發和運營理念是成功的，或將實現智慧城市科技、管理和人文三要素的統一。

作為本次論壇的主要案例方，碧桂園響應國家新型城鎮化戰略的轉型之作潼湖科技小鎮除多次出現在專家的點評中之外，也做了主動的發聲，並得到專家的認同。

“廣東是改革開放的前沿，它最大的優勢就是市場化程度高。”該項目操盤手，碧桂園集團助理總裁兼產城事業部總經理向俊波在會上介紹說，潼湖科技小鎮就是碧桂園利用市場化，自下而上的解決中國城鎮化問題的探索和嘗試。

“包括地價在內，碧桂園在該項目上總投入將近30億元。”向俊波透露，碧桂園集團主席楊國強並不設投入產出比，也不要求快速銷售回籠資金，而是樂意為產城融合吃螃蟹。據了解，今年9月潼湖科技小鎮開園，屆時會有20多家上市企業入住園區，園區逐漸開放，首期2平方公里園區的產值大概是150億元左右，稅收大概在10億元左右。

經濟日報社副社長鄭光興指出，碧桂園潼湖科技小鎮，既不是傳統意義上的美麗鄉鎮、鄉村小鎮、仿古歷史小鎮的概念，也不是傳統意義上的開發區。

“我理解碧桂園項目，是想做總書記提出的逆城鎮化，將城鎮化科技的力量、資本的力量濃縮到鄉村，做科技小鎮的嘗試，這是我剛才參觀時受到的啟發。”鄭光興認為，當前房地產進入轉型發展期，結合新型城鎮化，房地產資本也在尋求新的發展空間，對於碧桂園這類成熟、專註於城鎮開發的產業資本，通過參與鄉村振興，讓城鎮的技術、資本、人才、信息下鄉，不僅使企業獲得發展機會，同時也是中國新型城鎮化應該走的、可以探索的一條新路。

產城融合的試驗田

今年兩會期間，習近平總書記在下廣東團審議時提出，城鎮化、逆城鎮化要相得益彰、相輔相成，這被視為是中央今後城鎮化建設工作新的綱領，得到社會廣泛解讀。與會專家也結合各自研究，對這一城鎮化發展的新風向進行了剖析，認為逆城鎮化有望打破過去一味強調城鎮化而造成的產業發展局限。

中國城市和小城鎮發展改革中心理事長、首席經濟學家李鐵指出，工業企業遠郊區化是國際城鎮化進程的普遍規律，因為工業需要低成本的土地供給，不得不選擇價格更低的中小城鎮，或者遠郊區。他舉例說，美國微軟、蘋果公司都在郊區小鎮，法國、德國的大企業也在郊區。

中國也避免不了如此，李鐵說，潼湖科技小鎮就是典型案例。他認為，潼湖小鎮是在一片未開發的空白區域進行建設的，隨著逆城鎮化的興起，應允許一定規模的工業企業到小城鎮和村莊落戶。“讓他們根據自己的需要，在不增加汙染和成本的條件下，形成企業發展的空間。”

“總書記提出美好的願景後，大家不要認為城市不幹了，就去農村，這是不可能的。”中國人民大學經濟學院教授劉守英一針見血地指出，城鄉融合一定是以工補農，以城帶鄉的局面，原來城市搞城市、農村搞農村的格局勢必會被改變。

在劉守英看來，目前資本已開始下鄉，下一步就是人和土地。“過去15%的農村勞動力往城市發展，現在人開始回流，土地雙向配置，集體土地流轉松動。”他表示，看到了產業破局的希望。