環評資質的“地下交易網”十省環評機構，23%或涉資質買賣？環評資質的“地下交易網”

廣州一家NGO與南方周末的聯合調查發現，全國十省600家環評機構，約23%涉嫌資質買賣或被盜用。北京市的比例最高，其中不乏部屬環評機構。

張磊靠租借來的資質做環評項目，最多時曾掛靠了二十余家。目前他辦公室資料櫃里的環評報告書，就分別使用了6家不同的環評機構資質。

“這幾個方面（項目建設方、環評單位、專家評審、政府審批等）本應是監督與制約的關系。然而這幾方處於共同的利益鏈上，是利益均沾而非監督與制約。”

此次調查方法主要是通過網絡搜索，結論還須權威部門認定。

環境影響評價（以下簡稱環評）之於環境，正如同肌膚之於人體，是抵禦汙染“毒瘤”的第一道防線。

而在雲南生態脆弱的怒江上遊貢山縣，一個年產6萬噸高氯酸鉀的項目，卻有著脆弱的“肌膚”。項目被質疑由無環評資質的機構承擔了環評工作。

“縣鄉兩級15位人大代表提案反對項目建設，大量村民通過村委會等渠道表達了反對聲音。”雲南貢山一位鄉級人大代表對南方周末記者表示。原定於2015年8月開工的項目，目前已被迫延期。

這是被廣州綠網環境保護服務中心（以下簡稱廣州綠網）盯上的環評項目。最近，這家致力於環評調查的NGO頻頻發力，炮轟諸多知名機構涉嫌非法出借環評資質。

“沒有環評資質的公司，非法借用有資質單位的資質，實際開展環評工作，業內人士一般把這樣的情況叫做資質掛靠。”一家乙級資質環評機構的負責人劉躍解釋，“環評是你發的，報告書卻是他寫的。一份數百頁的環評報告書，除了附在最前面、加蓋公章的資質掃描件由名義上的環評單位提供，其余的均由無資質公司完成。”

貢山項目只是冰山一角。近日，廣州綠網和南方周末記者對環評機構數量最多的全國10個省份進行調查，共計600家環評機構，有137家涉嫌資質掛靠或被盜用，比例高達23%。

“不少環評機構，就依靠著販賣前面加蓋公章的資質複印頁賺錢，使用一次的價錢從幾千到上萬元不等。”劉躍說，“這早已是行業內公開的秘密。”

“買資質跟買白菜一樣”

貢山項目只是廣州綠網和南方周末記者此次全國調查中的一例。

廣州綠網的工作人員通過網絡檢索發現，《貢山縣迪麻洛年產6萬噸高氯酸鉀建設項目環境影響評價公眾參與第二次公示》中，所寫環評單位為河南藍森環保科技有限公司，聯系方式卻為雲南昆明的固定電話號碼。

在進一步的檢索中，廣州綠網發現該聯系人、聯系電話、聯系地址，均指向昆明翊佐環境科技有限公司。而該公司在上述貢山項目環評公示時，並無相應環評資質。不僅如此，同樣的聯系電話、聯系地址和聯系人，變換著多家擁有環評資質單位的名義，開展環評項目。

廣州綠網懷疑，項目環評單位涉嫌資質掛靠。“根據檢索的結果，使用同樣聯系方式的昆明公司，掛靠了多家環評機構資質開展業務。”廣州綠網負責人向春解釋。

廣州綠網和南方周末記者用上述方法，檢索了四川、江蘇、河南、黑龍江、廣西、廣東、山東、浙江、北京、河北等10個省份全部環評機構的項目，發現有23%的環評機構涉嫌資質掛靠或被盜用。其中，北京市最為嚴重，共85家環評機構中32家涉嫌資質掛靠或被盜用，達37.6%。江蘇省次之，為32%。這些資質多被借給寧夏、雲南等偏遠省份。

其中不乏部屬環評單位。廣州綠網發現環保部華南環境科學研究所、中環聯（北京）環境保護有限公司兩家部屬環評單位，涉嫌將資質分別出借給福建、貴州的公司使用。廣州綠網於2015年8月10日將上述情況向環保部進行了舉報。

實際上，環保部早已對環評機構的違法行為采取了嚴厲措施。僅2015年上半年，環保部對存在各類問題的63家建設項目環評機構做出了取消資質、縮減評價範圍等相應處理。對現有環評機構資質條件進行清理，30家機構被取消或註銷資質。

然而，盡管受訪的業內人士均認可掛靠現象具有普遍性，但卻表示很難找到確鑿的證據證明環評報告完全由無資質的環評機構負責編寫，並違法使用了資質單位的環評資質。

“通過公示的環評機構聯系方式檢索掛靠，其中雖不能排除誤判和遺漏的可能性，不過卻是目前非官方力量唯一可能的調查環評機構資質掛靠的方法了。”向春表示。

為了驗證結果，南方周末記者致電上述檢索中涉嫌掛靠的8家環評機構，其中有5家表示可以掛靠合作。“我們甲級單位平臺高，找我們合作的人也比較多，如果想合作的話都沒有問題。”北京一家擁有資質的環評機構的經理答複。

另有兩家因其他原因無法合作。其中一位山東的環評機構經理給南方周末記者“支招”，建議采用“分公司”的形式進行掛靠合作。只有一家公司明確拒絕，其接電話的工作人員稱：“我們是國有單位，你們這麽做是違法的。”

與此同時，南方周末記者采訪了11位環評業內人士，包括環評機構負責人和一線環評師、借用資質的無資質公司負責人，以及負責組織專家評審會的官員。

張磊是一家無資質公司老板。在他的微信群里，還有專門尋找“資質合作”的“業務員”。“經常有人在群里推銷資質，甚至還有業務員登門推銷，買一個資質就跟買白菜一樣簡單。”張磊表示，環評機構資質買賣已經形成了“地下市場”。

張磊亦靠租借來的資質去做環評項目，最多時曾掛靠了二十余家。南方周末記者看到，目前張磊辦公室的資料櫃中存放的環評報告書，分別使用了6家不同的環評機構資質。

掛靠交織網

“交叉掛靠或許是環評機構資質掛靠的一大顯著特征。沒資質的向多家有資質的單位借資質，有資質的將資質出借給多家公司。”向春對南方周末記者說。

廣州綠網的辦公室，一塊白板上用線條連接起一邊是出借資質的單位表，一邊是借用資質的單位表。密密麻麻的線條交織在一起，形成一個掛靠交織網。

檢索結果證實了向春判斷。涉嫌資質掛靠的137家環評機構，或將資質出借給274家不同的公司。

由於每家環評機構資質只能開展特定類別的環評，因而不同資質類別的環評單位也會“互通有無”。檢索中發現，泉州市天龍環境工程有限公司既涉嫌將資質出借給泉州科藍環保設計咨詢有限公司，又涉嫌借用福建閩科環保技術開發有限公司的資質。該公司資質目前已被環保部取消。

“有的甚至把租借來的資質，再轉租給其他人，成為二道販子。”劉躍表示。

掛靠的另一個特征是，相較之環科院所和高等院校，私企的掛靠問題更多。在檢索出的137家涉嫌資質掛靠的單位中，私企共91家，約為總數的三分之二。

另外，北京的掛靠情況最為嚴重，這一情況也在多位業內人士的預料之中。“一方面，北京環評單位的資質種類比較齊全，掛靠可以一步到位；另一方面，北京本地環評項目很少，環評機構卻很多，於是大量單位向外出借資質。”一名環評業內人士對南方周末記者表示，“北京資質出借的情況泛濫，已成為行業共識。”

不僅如此，很多在外地掛靠資質的環評單位，都改頭換面以“分公司”“辦事處”的名義開展工作，正如上文山東環評公司經理“支招”的那樣，用以規避風險。

於是，很多借用資質的公司，名義上成為了擁有資質公司的“分公司”，並在當地環保部門備案登記。在檢索調查中，一些環評公司分支機構的數量，超過甚至數倍於其環評工程師的人數。

例如江蘇綠源工程設計研究有限公司，擁有環評師21人，而其分支機構經統計則多達23個。河南藍森環保科技有限公司有環評師28個，分支機構則為29個。而更誇張的是浙江商達環保有限公司，有22個分支機構，環評師卻僅為7人。

“就按照每個分支機構只擁有一名環評師做環評來計算，也有分支機構連一個環評師都沒有。那麽報告由誰來撰寫？”張磊質疑。

滋生土壤

“雖然理論上這種情況（指分支機構多、環評師少的現象）是講不通的，但實際上並不違法。除非可以確定建設單位直接與無資質環評機構簽訂了環評委托合同，無資質環評企業負責包辦環評各項事宜。”廣東某地評估中心一名負責組織環評報告專家評審會的官員對南方周末記者說。

“按照要求，環評機構只需在相應地方備案，便可從事環評工作。並沒有法律規定公示聯絡的人員不得是其他公司的人員，或者擁有環評師資質。因而這也是制度上的缺陷，不少環評機構正是鉆了這樣的空子。”一位從業十年的環評人士說。

環保部在對環評機構處理通報上，使用更多的是“借用外單位人員違規開展業務”的表述。根據環保部網站公開的信息，僅有2013年10月25日的通報中定性為“環評機構出借資質”。

代替“掛靠”的表述，還有“盜用”。即無資質的單位未經許可，私自使用了環評機構的資質，從事環評工作，與有資質的環評機構無關。二者的區別在於有資質的單位是否知情。 南方周末報道的寧夏瑞博資質掛靠案件（詳見2015年3月26日《環評資質倒賣經——第一道汙染防線上的“空手道”》）中，寧夏瑞博被認定為盜用資質，而另外幾家涉嫌出借資質的環評機構則相安無事。

“說白了，就是資質單位、管理部門、掮客相互勾結的結果，一旦出了問題，由掮客一人承擔，最後大家都沒責任了。”廣州一位環評從業人員對此表示，這樣資質掛靠的情況，伴隨著環評制度的發展，一直存在。

隨著2008年《建設項目環境影響評價分類管理名錄》的調整擴大和經濟刺激政策的出臺，需要環評的項目逐漸增多，想吃蛋糕的人也在成倍增加。於是，大批掛靠企業產生。

“另外，一些曾經的環評機構員工，也看準了市場機會，跳槽出來自己當老板，找一家單位掛靠資質開展環評業務。”張磊說。他本人也是這樣成為公司老板的。

大量掛靠使得環評市場價格逐漸被壓縮。“他們不需要有資質的人員、不需要專業設備、不需要前往現場，於是成本便可以被極度壓縮。其市場報價，甚至比有資質單位嚴格按照規範操作環評的成本價還要低。”

有資質的環評機構迫於生存壓力，不得不將資質出借，通過掛靠費增加收入。資質出借給更多的單位，環評價格進一步被壓縮。環評機構資質掛靠愈演愈烈。

這樣的惡性循環最終影響了整個環評行業的健康發展。一些受訪的老環評從業人員表示，在環評行業繼續工作,收入已經無法滿足其需求，有環評人正在從環境汙染源頭控制的環評工作，轉向位於末端治理的環境工程。“做環境工程，一單的收入能頂做環評一年。”張磊說。

節節失守

一份環評報告的出臺需要經過項目建設方、環評單位、專家評審、公眾參與、政府審批等數個環節。這些環節何以節節失守，致使掛靠行為肆意橫行？

“這幾個方面本應是監督與制約的關系。然而實際上，這幾方處於共同的利益鏈上，是利益均沾而非監督與制約。”一名乙級資質環評機構負責人表示，“建設單位並不關心環評單位是否為掛靠，在乎的只是花費最少的錢，把手續辦齊，拿到批文順利開工。”

於是，掛靠單位可以順利接項目掙錢，建設單位花費較少的成本使得原本通不過環評的項目通過，擁有資質的單位零成本賺取了不菲的掛靠費用。“利益均沾，看起來對誰都有利，但這其中受損的，只有環境。這筆賬該由誰來埋單？”這位環評機構負責人說。

隨後的專家評審和政府審批環節，亦沒有實現對資質掛靠問題的把關。

在上述環評中心官員看來，通過專家評審發現資質掛靠的證據幾乎不可能。“掛靠單位編寫的環評報告書，質量普遍較次，評審環節能夠做的，就是從內容上進行把關，提高掛靠單位完成環評報告的成本，從而間接遏制掛靠行為的發生。”

而公眾參與環節中的不透明等弊病，則早已被輿論詬病多年。

對於環評機構資質掛靠的問題，劉躍已多次給環保部寫信。劉躍認為，在環評報告書中，附一張環評單位項目負責人在現場的照片，或直接要求項目負責人到現場，就可以一定程度上減少資質掛靠的發生。

上述環評中心官員亦贊同劉躍的觀點。“這樣一來，就會增加掛靠單位的成本，其掛靠積極性就會下降。”

然而，劉躍每一次向環保部寫信最終都杳無音信。更讓劉躍不解的是，他每每將環評機構資質掛靠的舉報材料遞至環保部，其網上的公開證據便會隨即消失。

另有上述從業十年的環評人士建議，應該要求建設單位將環評款項直接打入環評單位銀行賬戶內，並由環評單位開具發票。這樣一來相當於把無資質的掛靠單位從金錢結算上架空了，掛靠自然也就失去了生存土壤。

（應采訪對象要求，文中劉躍、張磊為化名）

◉鏈接

環評資質：環評是指對規劃和建設項目實施後可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。不僅大型化工項目，就連普通公眾身邊的餐館、門口施工的地鐵建設工程都需要進行環評。相關機構取得《建設項目環境影響評價資質證書》後，方可在資質證書規定的資質等級和評價範圍內從事環評技術服務。

環保部：對京津冀等多地新增水排放項目環評審批

環保部：對京津冀等多地新增水排放項目環評審批

一財網 章軻 2015-10-28 17:19:00

“直至其所在省份通過下一年度流域考核後解除限批。”環保部有關負責人說。

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“十三五”環評改革方案出爐 力推三大區戰略環評

“十三五”期間，京津冀、長三角、珠三角等三大地區的戰略環評都將完成，此外，長江經濟帶和“一帶一路”戰略環評也將著手實施。

環境保護部日前透露，《“十三五”環境影響評價改革實施方案》已經敲定。這一方案將有助於充分發揮環境影響評價從源頭預防環境汙染和生態破壞的作用，推動實現“十三五”綠色發展和改善生態環境質量總體目標。

環評是減少汙染、保護生態環境的前置性措施，相當於環境保護的一道閘門。

上述方案提出，“十三五”期間，環保部門將以改善環境質量為核心，以全面提高環評有效性為主線，以創新體制機制為動力，以“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”(以下簡稱“三線一單”)為手段，強化空間、總量、準入環境管理。

“十三五”期間，會有哪些重大環評項目落地?據環保部介紹，這一期間，在戰略環評、規劃環評和項目環評上，重點領域和項目已經確定。

在戰略環評上，將制定落實“三線一單”的技術規範。完成京津冀、長三角、珠三角等三大地區戰略環評，組織開展長江經濟帶和“一帶一路”戰略環評。完成連雲港、鄂爾多斯等市域環評示範。完成新型城鎮化、發展轉型等重大政策環評試點研究，初步建立政策制定機關為主體、有關方面和專家充分參與的政策環評機制及技術框架體系。

在規劃環評上，環保部表示將積極參與“多規合一”、京津冀空間規劃編制。深入開展城市、新區等規劃環評。開展流域綜合規劃環評，確定開發邊界和開發強度。完成長江經濟帶重點產業園區規劃環境影響跟蹤評價與核查。健全與發展改革、工業和信息化、國土資源、城鄉住房建設、交通運輸、水利等部門協同推進規劃環評機制。

同時，推行規劃環評清單式管理。根據改善環境質量目標，制定空間開發規劃的生態空間清單和限制開發區域的用途管制清單。制定產業開發規劃的產業、工藝環境準入清單。實現重點產業園區規劃環評全覆蓋，強化清單式管理。依法將規劃環評作為規劃所包含項目環評文件審批的剛性約束。對已采納規劃環評要求的規劃所包含的建設項目，簡化相應環評內容。對高質量完成規劃環評、各類管理清單清晰可行的產業園區，試點降低園區內部分行業項目環評文件的類別。項目環評中發現規劃實施造成重大不利環境影響的，及時反饋規劃編制機關。

環保部表示，將嚴格規劃環評違法責任追究。適時組織規劃環評結論及審查意見落實情況核查，將地方政府及其有關部門規劃環評工作開展情況納入環境保護督察。研究建立規劃環評違法責任調查移交機制，配合相關部門依法嚴肅追究有關黨政領導幹部責任。

據《第一財經日報》記者了解，“十三五”期間，環保部還將開展關停、搬遷企業環境風險評估。對排放重金屬、持久性有機汙染物、危險廢物、“致癌、致畸、致突變”化學汙染物的有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等重點企業，研究開展企業關停、搬遷的環境風險評估。

與此同時，開展區域環境影響預警試點。以改善環境質量為目標，開展區域環境容量匡算和預警。開展長江經濟帶和京津冀協同發展戰略環境影響預警。開展典型重點開發區域和優化開發區域資源環境承載預警試點。開展典型限制開發區域和禁止開發區域空間紅線預警。

環境影響評價相當於環境保護的一道閘門。攝影/章軻

韓國防部：將對薩德基地進行環評消除國民憂慮

據韓聯社7月21日消息，韓國國防部發言人文尚均21日在例行記者會上表示，國防部一定會對“薩德”反導系統(THAAD，末段高空區域防禦系統)基地建設工程進行環境影響評估工作，證明其安全性。

文尚均表示，不少國民對“薩德”雷達電磁輻射危害表示擔憂。國防部為消除這種憂慮將開展環境評估工作。編制“薩德”基地設計圖大概需要數個月，此後的環境影響評估也耗時數月。

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據悉，星州郡民21日在首爾舉行大規模集會，抗議在星州郡部署“薩德”。姜信明表示，星州郡民既已承諾遵守法律舉行集會，警方也將依法保障星州郡民充分表達意見的權利。

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韓國教育部19日表示正在討論將7月15日在慶北星州郡參與反對部署“薩德”集會的學生做缺勤處理。

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此前，因參加15日反對“薩德”部署集會而缺席的學生或者缺席部分課程的同學共800名，其中大部分同學早退或者參與集會後回到學校。

環評一票否決應當保留嗎 ——對環評法修訂的冷思考

（朱宇宙/圖）

如果賦予環保部門一票否決權，等於是把環境保護淩駕於人的生存與經濟發展、正義與效率及人權與產權等所有其他目標之上，固然是遂了某些環保人士的願，但這忽略了政府公共治理多目標性與複雜性。

2016年7月2日，十二屆全國人大常委會第二十一次會議審議修改了六部法律，其中包括一部實業界與環保人士都非常關切的法律：《中華人民共和國環境影響評價法》。環評法於2002年10月28日通過，2003年9月1日施行，總共有38條（正文35條+附則3條），這一次正文一口氣修改了9條，修改的比例不低。修訂後的新法將於2016年9月1日施行。

有趣的是，對環評法修訂的看法很極化。有人認為環評威力與環保部門權力均得到了加強，依據是不僅堵上了“允許建設項目事後補辦環評手續”的口子，而且對環評未批先建的處罰也加重了，違法者最高將被處以建設項目總投資額5%的罰款。也有人認為“環評審批不再作為建設項目審批核準的前置條件”，乃是動搖環評威力根基之舉。孰是孰非？

先把結論撂在這兒：這次修訂，方向是正確的。

要理解這一點，必須要首先理解下述兩個基本的修法考慮。其一，新環保法於2014年4月24日通過，2015年1月1日施行，相對於舊法修改幅度非常大，如極大加強了違法排汙的處罰力度，環評法在處罰力度等方面也要向其看齊。

其二，在簡政放權與行政審批改革的大背景下，環保部門也要減少不適當、不必要的行政審批，以創造對實業更友好的環境。

說到底，是要在經濟發展與環境保護之間進行權衡，以達到最優的均衡點。這應該是本次環評法修訂的內在邏輯。我們就攤開來看一看吧。

規劃環評：無一票否決

環評法對環評的定義是“對規劃和建設項目實施後可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度”。區分了兩類環評：規劃環評與建設項目環評。接受環評的主體，前者是政府，後者是企業。

根據環評法第7-8條與國務院2009年《規劃環境影響評價條例》第2條，規劃環評又分為兩類：相關政府部門，對其組織編制的土地利用的有關規劃和區域、流域、海域的建設開發利用規劃，要有綜合性規劃環評；工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅遊與自然資源開發的有關專項規劃，要有專項規劃環評。

可見，規劃的環境影響是全局性的，或影響一個區域所有人所有地方，或影響一個區域許多人許多地方；建設項目的環境影響主要是局部性的，主要影響周邊的人與地方。在這個意義上，面上線上的規劃環評重要性與影響度要大大高於節點式的建設項目環評。

規劃環評這麽重要、影響範圍那麽大，是否賦予了環保部門審批核準的權力或曰一票否決權呢？規劃環評機構是否必須持有環保部門頒發的環評資質證書才行呢？答案都是否定的。

根據《規劃環境影響評價條例》，編制綜合性規劃及專項規劃中的指導性規劃，要編寫環境影響篇章或者說明；編制專項規劃，要在報送審批前編制環境影響報告書，這兩類環評文件，由規劃編制機關編制或者規劃環評機構編制。前一種路徑意味著規劃編制機關完全可以從程序上繞過環保部門。而且，環評由環評機構來做，但環評文件由規劃編制機關來編制，幹活的與寫報告的，誰為主導是不言而喻的了。

再看由規劃環評機構組織環評並編制環評報告的路徑。有趣的是，截至目前，從來沒有出臺過要求規劃環評機構具備環評資質的法律法規或部門規章。只是，從2003-2006年，環保總局/環保部先後公布過四批“規劃環境影響評價推薦單位名單”，總共317家機構有被環保部推薦。既然是推薦，非強制的，那理論上，政府或規劃編制機關既可以從推薦名單中選擇，也可以從名單之外自行選定。

除此之外，環保部門的存在感還是有的。

環評法第13條規定，政府在審批專項規劃草案、作出決策前，應當先由政府指定的環保部門或者其他部門召集有關部門代表和專家組成審查小組，對環境影響報告書進行審查，並提出書面審查意見。根據這一條，審查小組，可由環保部門召集，也可由其他部門召集。不過，《規劃環境影響評價條例》第17條規定為“在審批前由其環境保護主管部門召集有關部門代表和專家組成審查小組”。就算審查小組一律由環保部門召集吧。

環評法第14條規定，政府部門在審批專項規劃草案時，“應當將環境影響報告書結論以及審查意見作為決策的重要依據”“在審批中未采納環境影響報告書結論以及審查意見的，應當作出說明，並存檔備查”。本次環評法修改，這一條又增加一款：“審查小組提出修改意見的，專項規劃的編制機關應當根據環境影響報告書結論和審查意見對規劃草案進行修改完善，並對環境影響報告書結論和審查意見的采納情況作出說明；不采納的，應當說明理由。”可見，規劃編制機關對規劃環評與審查意見是有權不采納的，審查小組及其背後的環保部門沒有一票否決權。只有規劃審批機構對規劃才有核準與否決權。

公共治理：多目標性

總之，環保部門對規劃環評機構只是推薦，並無強制認證環評資質之權；由環保部門召集的審查小組，對規劃環評只能提審查意見，並無審批核準之權。對這種安排，某些環保人士是不滿意的，他們主張給環保部門對規劃環評的一票否決權。如何看待這種主張？

如果賦予環保部門一票否決權，那就意味著至少有兩個政府部門對規劃有否決權了：一是環保部門，規劃環評被否決了，就等於整個規劃被否決了；二是規劃審批機構，但只有在環保部門審批核準規劃環評之後，規劃審批機構才有機會對規劃進行核準或否決。很顯然，由於環保部門與規劃審批機構的否決權是前後並聯的關系，被置於流程前端的環保部門否決權優先級更高、實質權力更大。就好比能不能進一流名校由A說了算，能不能畢業拿學位由B說了算，A與B哪一方權力更大是不言而喻的。

這種安排，等於是把環境保護淩駕於人的生存與經濟發展、正義與效率及人權與產權等所有其他目標之上，固然是遂了某些環保人士的願，但這忽略了政府公共治理多目標性與複雜性。

政府公共治理是一個多目標的複雜函數，不計代價、不顧其他同階及高階目標，只顧實現一個目標效果最大化的做法，既是錯誤的，也是有害的。把環境保護總體上置於人的生存之上，或把所謂的“動物權”“植物權”至於人權之上，乃是率獸食人，有何合理性可言？

從宏觀上看，有效率且公正的環境保護，應該是在環境保護與經濟發展、生態保護與產權保護、動植物的生存與人的生存等關系之間進行有效的權衡。在制度設計上，就反應為讓政府審批機構站在一個超越部門利益與部門目標的更高位置，對較多代表環保部門立場的規劃環評及審查意見與較多代表其他部門立場的整個規劃進行權衡，獨享規劃的核準與否決權。

在一個審批流程中，有且僅有一個部門享有否決權的程序設計才是合理的。新環評法繼續維護了這一設計，是極為明智的。

項目環評簡政放權

現在看建設項目環評。根據舊環評法，環保部門對建設項目環評是有一票否決權的，本次修訂之後，一票否決權有什麽變化？要回答這個問題，得先理解建設項目環評修訂的邏輯。

與許多人想象的相反，環保部門的執法權是非常大的，主要體現在對建設項目環評的審批核準及日常的上門檢查與處罰上，不亞於消防部門的權力。

這種審批與執法權力提供了尋租與腐敗的空間。2014年兩會時，新華網刊發報道《環保部門腐敗趨於高發 代表委員：比霧霾更可怕》，列舉了多個案子：2013年安徽環保領域大案窩案，共查辦133人；2012年江蘇南通系列環保窩案，30余人落馬；2007年浙江杭州環保系統腐敗案，共涉及杭州13個區縣90多人。

本次環評法修訂，在縮減環保部門行政審批方面可圈可點。第一，刪除了第17條第2款“涉及水土保持的建設項目，還必須經水行政主管部門審查同意的水土保持方案”。涉及所謂的水評（水影響評價）。2015年4月，總理李克強說：“現在要建一個項目評估環節實在太多了：環評、水評、能評、安評、震評、交評、災評、文評、雷評、氣評……”減少了一個建設項目環評審查的主體，讓企業緩了一口氣。

第二，取消了建設項目環評預審制度。原來規定“建設項目有行業主管部門的，其環境影響報告書或者環境影響報告表應當經行業主管部門預審後，報有審批權的環境保護行政主管部門審批”，少了一家婆婆之後有利於縮減整個流程的時間、減輕企業的制度費用。

上述兩條乃是把建設項目環評審查的權力歸並到了環保部門手中。

第三，環保部負責把建設項目分為三類：可能造成重大環境影響的，應當編制環境影響報告書；可能造成輕度環境影響的，應當編制環境影響報告表；對環境影響很小、不需要進行環境影響評價的，應當填報環境影響登記表。第三類項目填報的環境影響登記表現在改行備案制，這一條是環保部門縮減權力，能免除不少企業的負擔。

上述三大修訂的邏輯，就是簡政放權的邏輯。

項目環評：並行否決權

現在看本次環保法最重大的一個修訂，也是簡政放權的邏輯。

舊環評法第25條規定：建設項目的環境影響評價文件未經法律規定的審批部門審查或者審查後未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設。這一條確立了所謂的“環評前置”，即項目環評的行政審批要優先於項目可行性研究報告審批與項目核準，環保部門如果沒有通過項目環評，那就遊戲結束了。

正是這一條，賦予了環保部門對建設項目環評的一票否決權，等於是環保部門與項目審批部門先後享有項目否決權，串聯關系決定了環保部門享有的是優先級否決權。最早正是這一條，令環保部門崛起為核心實權部門，令環保與消防成為企業需要花最大力氣與最多資源來應對的兩個監管機構。

新環評法將該條改為：建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查後未予批準的，建設單位不得開工建設。最大的改動是刪除了“該項目審批部門不得批準其建設”。這意味著“環評審批不再作為建設項目審批核準的前置條件”，環保部門的環評審批與項目審批部門的項目可行性研究報告審批與項目核準成了並聯關系，可同時進行。

那麽，理論上就會出現一個問題：如果環保部門否決了企業的建設項目環評，但項目審批部門卻同意了項目可行性研究報告、核準了項目，那企業是開工還是不開工？由於現在是環保部門與項目審批部門享有並行且獨立的否決權，企業是不能開工的。

這種安排的好處，一是縮減了項目審批時間，二是讓環保部門的優先級否決權變更為同等級否決權，削減了環保部門的權力。但企業同時走兩個部門的審批流程，一下子投入的資源就更大了，如果事後有一個部門的審批沒過，那投入的資源就全沈沒了。

對有政府背書的國有建設項目或有政商背景的大型民企建設項目來說，有政府的協調，並行否決權的風險是可控的。但對沒有背景的一般民企來說，並行否決權是一大麻煩。

一個可行解決之道是仿照規劃環評，取消環保部門的建設項目環評否決權，由環保部門出面召集類似的審查小組提出書面審查意見供項目審批部門參考，由項目審批部門獨一行使對項目的核準與否決權，使得規劃環評與建設項目環評走一樣的程序，讓企業享受與政府部門一樣的便利。如果更重要、影響範圍更大的規劃環評可以這樣做，沒有道理說影響範圍較小的建設項目環評反而不能這樣做。

事實上，環評法第18條第3款本次已修改為：已經進行了環境影響評價的規劃包含具體建設項目的，規劃的環境影響評價結論應當作為建設項目環境影響評價的重要依據，建設項目環境影響評價的內容應當根據規劃的環境影響評價審查意見予以簡化。新加上中間一句話，縮減了環保部門的自由裁量權。是的，如果一個區域的規劃環評已通過，所涵蓋的所有項目加起來都沒有超過當地的環境容量，邏輯上已經內蘊了相關具體項目環評也已全部通過。

真這麽做了，環保部門仍是核心實權部門，因為仍保有上門調查權與處罰權，只是把工作重心從事前監管轉為了事中事後監管。根據新環保法，對企業違法排放汙染物，環保部門可以給出按日連續罰款的處罰。真老虎的牙齒仍閃著懾人的寒光。

環評：邊界在哪里

眾所周知，建設項目環評機構需要環保部頒發的資質證書，目前有效的部門規章是環保部2015年《建設項目環境影響評價資質管理辦法》。而規劃環評機構不需要資質，真是一個有趣的對比。環評法第22條第2款規定，“任何單位和個人不得為建設單位指定對其建設項目進行環境影響評價的機構”，那是說建設單位自行選擇有資質的環評機構咯。

這一條本是為了避免環保部門與官員的尋租，但帶來一個利益沖突問題。環評機構是由建設單位選的，費用也向建設單位收取。希望環評機構保留科學上的誠實性與獨立性，不受建設單位推進項目需求（這是不需要提點的）之影響，就有些困難。比如環評中有公共參與的環節，怎麽選擇被調查樣本，操作空間是很大的。

假設環評機構A完全憑著科學良心與專業行事，環評結果負面就寫負面，環評在環保部門通過的概率要遠遠低於其他環評機構；環保機構B各種迎合雇主通過項目的需求，甚至與相關職能部門有良好關系，環評過堂概率極高。試問，企業會選擇哪一家呢？

市場化或取消環評機構資質，都不能解決這個利益沖突問題，但也不是沒有辦法，可以采取以下步驟：（1）一個建設項目環評招標可讓若幹個環評機構入圍，然後建設單位抓鬮來選擇，並且環評內容僅限於環境方面，包括分析建設項目對環境的可能影響及采取環保措施的改善情況等，不再涉及公共參與方面。（2）環保部門對環評報告進行審查，考慮其采取環保措施後對當地環境容量的影響，除此之外別無自由裁量權。這是讓科學的歸科學。（3）項目審批部門進行綜合審查，考慮項目的盈利性+稅收收入，考慮項目對周邊環境的負面影響與周邊物業的可能貶值，並折算成經濟補償數額，這就把環境影響成本化了。如果項目盈利足以覆蓋補償成本，那就應該予以批準項目。以環評一票否決槍斃掉本來應該批準的項目，是不明智的。這是讓產權的歸產權。公共參與解決不了產權問題。這才是根本解決之道。

讓產權的歸產權，給且只給公允市價補償，就不需要太多的這個評那個評了。

生態環境領域“放管服”改革：環評行政許可已取消3項

簡政放權、放管結合、優化服務（下稱“放管服”）改革作為推動生態環境治理體系和能力的現代化，以及拉動有效投資的重要手段，將被全力推動。

環評是“放管服”改革的重要領域，在生態環境部今天下午召開的例行新聞發布會上，生態環境部環境影響評價司司長崔書紅介紹，近年來，環評領域最大幅度簡政放權，環評涉及的5項行政許可，目前已經依法取消了3項，分別是部門預審、試生產審批、竣工驗收許可；保留了2項，分別是建設項目環評審批和環評機構資質管理，“還要進一步改革”。

目前，生態環境領域“放管服”改革與高質量發展的要求、生態環境事業發展的需要和人民群眾期盼相比還存在很大的差距。有環保專家對第一財經記者表示，一些企業和單位對環評審批期望值較高，但環評審批環節多、時間長，效率低。也有觀點認為環保加嚴在一定程度上影響了經濟發展。

崔書紅介紹，除跨省、跨流域建設項目，部分新建規模化石化、化工等汙染物排放量較大項目由生態環境部審批外，絕大部分建設項目環評審批權都下放到省級生態環境部門。

統計數據顯示，2018年上半年，全國共審批建設項目環評文件91686個，其中，生態環境部審批了22個。“2018年上半年，全國備案項目環評412864個，占全國項目環評總數的八成。也就是說，現在項目環評的80%無需審批。”

崔書紅介紹，對合法合規、滿足生態環境保護要求的重大民生、基礎設施、重點產業布局等項目環評的審批時間，已較法定審批時限壓縮近50%。“登記表備案現在只需10分鐘，過去需10天”。

生態環境部規劃財務司副司長汪鍵介紹，生態環境部近日已下發《關於生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》，並進行了部署。

汪鍵介紹，通過生態環境領域“放管服”一系列改革的落實，力爭實現兩個方面的目標：一是推動生態環境治理體系和能力的現代化，生態環境管理效能大幅度的提升；二是拉動有效投資，激發經濟發展活力和動力，發展環保產業，切實推進經濟高質量發展。

​​汪鍵告訴記者，下一步，生態環境領域的“放管服”改革將推出五項新措施，包括以環評審批改革為重點，突出進一步簡政放權；突出加強環境監管執法，通過深化生態環保督察、嚴格執法、杜絕一刀切，來壓實責任，促進高質量發展，為守法企業創造公平競爭環境。

其它三項措施還包括，突出優化生態環境公共服務，通過“互聯網+政務服務”建設，生態環境大數據建設和生態環境科技支撐，全面提升發展保障能力；突出發展環保產業，通過汙染防治攻堅戰帶動生態環境項目實施，充分釋放環保產業有效需求，加強環保產業的規範引導，促進環保產業健康發展；突出創新綠色金融，落實價格財稅政策，積極推動綠色生產和消費，切實發揮市場在資源配置中的決定性作用。

此次改革中，環境影響評價不再作為項目審批或核準條件，由串聯審批改為並聯審批。崔書紅表示，“但這並不意味著，重大環境影響項目無需環評，或沒有經過環評就可以開工建設。”法律明確規定，需環評而沒有經過環評的建設項目不得開工建設，否則屬於“未批先建”。對“未批先建”行為，法律的處罰和對相關人員的處分是相當嚴厲的。

責編：劉展超

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