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環評一票否決應當保留嗎 ——對環評法修訂的冷思考

來源: http://www.infzm.com/content/118594

(朱宇宙/圖)

如果賦予環保部門一票否決權,等於是把環境保護淩駕於人的生存與經濟發展、正義與效率及人權與產權等所有其他目標之上,固然是遂了某些環保人士的願,但這忽略了政府公共治理多目標性與複雜性。

2016年7月2日,十二屆全國人大常委會第二十一次會議審議修改了六部法律,其中包括一部實業界與環保人士都非常關切的法律:《中華人民共和國環境影響評價法》。環評法於2002年10月28日通過,2003年9月1日施行,總共有38條(正文35條+附則3條),這一次正文一口氣修改了9條,修改的比例不低。修訂後的新法將於2016年9月1日施行。

有趣的是,對環評法修訂的看法很極化。有人認為環評威力與環保部門權力均得到了加強,依據是不僅堵上了“允許建設項目事後補辦環評手續”的口子,而且對環評未批先建的處罰也加重了,違法者最高將被處以建設項目總投資額5%的罰款。也有人認為“環評審批不再作為建設項目審批核準的前置條件”,乃是動搖環評威力根基之舉。孰是孰非?

先把結論撂在這兒:這次修訂,方向是正確的。

要理解這一點,必須要首先理解下述兩個基本的修法考慮。其一,新環保法於2014年4月24日通過,2015年1月1日施行,相對於舊法修改幅度非常大,如極大加強了違法排汙的處罰力度,環評法在處罰力度等方面也要向其看齊。

其二,在簡政放權與行政審批改革的大背景下,環保部門也要減少不適當、不必要的行政審批,以創造對實業更友好的環境。

說到底,是要在經濟發展與環境保護之間進行權衡,以達到最優的均衡點。這應該是本次環評法修訂的內在邏輯。我們就攤開來看一看吧。

規劃環評:無一票否決

環評法對環評的定義是“對規劃和建設項目實施後可能造成的環境影響進行分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施,進行跟蹤監測的方法與制度”。區分了兩類環評:規劃環評與建設項目環評。接受環評的主體,前者是政府,後者是企業。

根據環評法第7-8條與國務院2009年《規劃環境影響評價條例》第2條,規劃環評又分為兩類:相關政府部門,對其組織編制的土地利用的有關規劃和區域、流域、海域的建設開發利用規劃,要有綜合性規劃環評;工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅遊與自然資源開發的有關專項規劃,要有專項規劃環評。

可見,規劃的環境影響是全局性的,或影響一個區域所有人所有地方,或影響一個區域許多人許多地方;建設項目的環境影響主要是局部性的,主要影響周邊的人與地方。在這個意義上,面上線上的規劃環評重要性與影響度要大大高於節點式的建設項目環評。

規劃環評這麽重要、影響範圍那麽大,是否賦予了環保部門審批核準的權力或曰一票否決權呢?規劃環評機構是否必須持有環保部門頒發的環評資質證書才行呢?答案都是否定的。

根據《規劃環境影響評價條例》,編制綜合性規劃及專項規劃中的指導性規劃,要編寫環境影響篇章或者說明;編制專項規劃,要在報送審批前編制環境影響報告書,這兩類環評文件,由規劃編制機關編制或者規劃環評機構編制。前一種路徑意味著規劃編制機關完全可以從程序上繞過環保部門。而且,環評由環評機構來做,但環評文件由規劃編制機關來編制,幹活的與寫報告的,誰為主導是不言而喻的了。

再看由規劃環評機構組織環評並編制環評報告的路徑。有趣的是,截至目前,從來沒有出臺過要求規劃環評機構具備環評資質的法律法規或部門規章。只是,從2003-2006年,環保總局/環保部先後公布過四批“規劃環境影響評價推薦單位名單”,總共317家機構有被環保部推薦。既然是推薦,非強制的,那理論上,政府或規劃編制機關既可以從推薦名單中選擇,也可以從名單之外自行選定。

除此之外,環保部門的存在感還是有的。

環評法第13條規定,政府在審批專項規劃草案、作出決策前,應當先由政府指定的環保部門或者其他部門召集有關部門代表和專家組成審查小組,對環境影響報告書進行審查,並提出書面審查意見。根據這一條,審查小組,可由環保部門召集,也可由其他部門召集。不過,《規劃環境影響評價條例》第17條規定為“在審批前由其環境保護主管部門召集有關部門代表和專家組成審查小組”。就算審查小組一律由環保部門召集吧。

環評法第14條規定,政府部門在審批專項規劃草案時,“應當將環境影響報告書結論以及審查意見作為決策的重要依據”“在審批中未采納環境影響報告書結論以及審查意見的,應當作出說明,並存檔備查”。本次環評法修改,這一條又增加一款:“審查小組提出修改意見的,專項規劃的編制機關應當根據環境影響報告書結論和審查意見對規劃草案進行修改完善,並對環境影響報告書結論和審查意見的采納情況作出說明;不采納的,應當說明理由。”可見,規劃編制機關對規劃環評與審查意見是有權不采納的,審查小組及其背後的環保部門沒有一票否決權。只有規劃審批機構對規劃才有核準與否決權。

公共治理:多目標性

總之,環保部門對規劃環評機構只是推薦,並無強制認證環評資質之權;由環保部門召集的審查小組,對規劃環評只能提審查意見,並無審批核準之權。對這種安排,某些環保人士是不滿意的,他們主張給環保部門對規劃環評的一票否決權。如何看待這種主張?

如果賦予環保部門一票否決權,那就意味著至少有兩個政府部門對規劃有否決權了:一是環保部門,規劃環評被否決了,就等於整個規劃被否決了;二是規劃審批機構,但只有在環保部門審批核準規劃環評之後,規劃審批機構才有機會對規劃進行核準或否決。很顯然,由於環保部門與規劃審批機構的否決權是前後並聯的關系,被置於流程前端的環保部門否決權優先級更高、實質權力更大。就好比能不能進一流名校由A說了算,能不能畢業拿學位由B說了算,A與B哪一方權力更大是不言而喻的。

這種安排,等於是把環境保護淩駕於人的生存與經濟發展、正義與效率及人權與產權等所有其他目標之上,固然是遂了某些環保人士的願,但這忽略了政府公共治理多目標性與複雜性。

政府公共治理是一個多目標的複雜函數,不計代價、不顧其他同階及高階目標,只顧實現一個目標效果最大化的做法,既是錯誤的,也是有害的。把環境保護總體上置於人的生存之上,或把所謂的“動物權”“植物權”至於人權之上,乃是率獸食人,有何合理性可言?

從宏觀上看,有效率且公正的環境保護,應該是在環境保護與經濟發展、生態保護與產權保護、動植物的生存與人的生存等關系之間進行有效的權衡。在制度設計上,就反應為讓政府審批機構站在一個超越部門利益與部門目標的更高位置,對較多代表環保部門立場的規劃環評及審查意見與較多代表其他部門立場的整個規劃進行權衡,獨享規劃的核準與否決權。

在一個審批流程中,有且僅有一個部門享有否決權的程序設計才是合理的。新環評法繼續維護了這一設計,是極為明智的。

項目環評簡政放權

現在看建設項目環評。根據舊環評法,環保部門對建設項目環評是有一票否決權的,本次修訂之後,一票否決權有什麽變化?要回答這個問題,得先理解建設項目環評修訂的邏輯。

與許多人想象的相反,環保部門的執法權是非常大的,主要體現在對建設項目環評的審批核準及日常的上門檢查與處罰上,不亞於消防部門的權力。

這種審批與執法權力提供了尋租與腐敗的空間。2014年兩會時,新華網刊發報道《環保部門腐敗趨於高發 代表委員:比霧霾更可怕》,列舉了多個案子:2013年安徽環保領域大案窩案,共查辦133人;2012年江蘇南通系列環保窩案,30余人落馬;2007年浙江杭州環保系統腐敗案,共涉及杭州13個區縣90多人。

本次環評法修訂,在縮減環保部門行政審批方面可圈可點。第一,刪除了第17條第2款“涉及水土保持的建設項目,還必須經水行政主管部門審查同意的水土保持方案”。涉及所謂的水評(水影響評價)。2015年4月,總理李克強說:“現在要建一個項目評估環節實在太多了:環評、水評、能評、安評、震評、交評、災評、文評、雷評、氣評……”減少了一個建設項目環評審查的主體,讓企業緩了一口氣。

第二,取消了建設項目環評預審制度。原來規定“建設項目有行業主管部門的,其環境影響報告書或者環境影響報告表應當經行業主管部門預審後,報有審批權的環境保護行政主管部門審批”,少了一家婆婆之後有利於縮減整個流程的時間、減輕企業的制度費用。

上述兩條乃是把建設項目環評審查的權力歸並到了環保部門手中。

第三,環保部負責把建設項目分為三類:可能造成重大環境影響的,應當編制環境影響報告書;可能造成輕度環境影響的,應當編制環境影響報告表;對環境影響很小、不需要進行環境影響評價的,應當填報環境影響登記表。第三類項目填報的環境影響登記表現在改行備案制,這一條是環保部門縮減權力,能免除不少企業的負擔。

上述三大修訂的邏輯,就是簡政放權的邏輯。

項目環評:並行否決權

現在看本次環保法最重大的一個修訂,也是簡政放權的邏輯。

舊環評法第25條規定:建設項目的環境影響評價文件未經法律規定的審批部門審查或者審查後未予批準的,該項目審批部門不得批準其建設,建設單位不得開工建設。這一條確立了所謂的“環評前置”,即項目環評的行政審批要優先於項目可行性研究報告審批與項目核準,環保部門如果沒有通過項目環評,那就遊戲結束了。

正是這一條,賦予了環保部門對建設項目環評的一票否決權,等於是環保部門與項目審批部門先後享有項目否決權,串聯關系決定了環保部門享有的是優先級否決權。最早正是這一條,令環保部門崛起為核心實權部門,令環保與消防成為企業需要花最大力氣與最多資源來應對的兩個監管機構。

新環評法將該條改為:建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查後未予批準的,建設單位不得開工建設。最大的改動是刪除了“該項目審批部門不得批準其建設”。這意味著“環評審批不再作為建設項目審批核準的前置條件”,環保部門的環評審批與項目審批部門的項目可行性研究報告審批與項目核準成了並聯關系,可同時進行。

那麽,理論上就會出現一個問題:如果環保部門否決了企業的建設項目環評,但項目審批部門卻同意了項目可行性研究報告、核準了項目,那企業是開工還是不開工?由於現在是環保部門與項目審批部門享有並行且獨立的否決權,企業是不能開工的。

這種安排的好處,一是縮減了項目審批時間,二是讓環保部門的優先級否決權變更為同等級否決權,削減了環保部門的權力。但企業同時走兩個部門的審批流程,一下子投入的資源就更大了,如果事後有一個部門的審批沒過,那投入的資源就全沈沒了。

對有政府背書的國有建設項目或有政商背景的大型民企建設項目來說,有政府的協調,並行否決權的風險是可控的。但對沒有背景的一般民企來說,並行否決權是一大麻煩。

一個可行解決之道是仿照規劃環評,取消環保部門的建設項目環評否決權,由環保部門出面召集類似的審查小組提出書面審查意見供項目審批部門參考,由項目審批部門獨一行使對項目的核準與否決權,使得規劃環評與建設項目環評走一樣的程序,讓企業享受與政府部門一樣的便利。如果更重要、影響範圍更大的規劃環評可以這樣做,沒有道理說影響範圍較小的建設項目環評反而不能這樣做。

事實上,環評法第18條第3款本次已修改為:已經進行了環境影響評價的規劃包含具體建設項目的,規劃的環境影響評價結論應當作為建設項目環境影響評價的重要依據,建設項目環境影響評價的內容應當根據規劃的環境影響評價審查意見予以簡化。新加上中間一句話,縮減了環保部門的自由裁量權。是的,如果一個區域的規劃環評已通過,所涵蓋的所有項目加起來都沒有超過當地的環境容量,邏輯上已經內蘊了相關具體項目環評也已全部通過。

真這麽做了,環保部門仍是核心實權部門,因為仍保有上門調查權與處罰權,只是把工作重心從事前監管轉為了事中事後監管。根據新環保法,對企業違法排放汙染物,環保部門可以給出按日連續罰款的處罰。真老虎的牙齒仍閃著懾人的寒光。

環評:邊界在哪里

眾所周知,建設項目環評機構需要環保部頒發的資質證書,目前有效的部門規章是環保部2015年《建設項目環境影響評價資質管理辦法》。而規劃環評機構不需要資質,真是一個有趣的對比。環評法第22條第2款規定,“任何單位和個人不得為建設單位指定對其建設項目進行環境影響評價的機構”,那是說建設單位自行選擇有資質的環評機構咯。

這一條本是為了避免環保部門與官員的尋租,但帶來一個利益沖突問題。環評機構是由建設單位選的,費用也向建設單位收取。希望環評機構保留科學上的誠實性與獨立性,不受建設單位推進項目需求(這是不需要提點的)之影響,就有些困難。比如環評中有公共參與的環節,怎麽選擇被調查樣本,操作空間是很大的。

假設環評機構A完全憑著科學良心與專業行事,環評結果負面就寫負面,環評在環保部門通過的概率要遠遠低於其他環評機構;環保機構B各種迎合雇主通過項目的需求,甚至與相關職能部門有良好關系,環評過堂概率極高。試問,企業會選擇哪一家呢?

市場化或取消環評機構資質,都不能解決這個利益沖突問題,但也不是沒有辦法,可以采取以下步驟:(1)一個建設項目環評招標可讓若幹個環評機構入圍,然後建設單位抓鬮來選擇,並且環評內容僅限於環境方面,包括分析建設項目對環境的可能影響及采取環保措施的改善情況等,不再涉及公共參與方面。(2)環保部門對環評報告進行審查,考慮其采取環保措施後對當地環境容量的影響,除此之外別無自由裁量權。這是讓科學的歸科學。(3)項目審批部門進行綜合審查,考慮項目的盈利性+稅收收入,考慮項目對周邊環境的負面影響與周邊物業的可能貶值,並折算成經濟補償數額,這就把環境影響成本化了。如果項目盈利足以覆蓋補償成本,那就應該予以批準項目。以環評一票否決槍斃掉本來應該批準的項目,是不明智的。這是讓產權的歸產權。公共參與解決不了產權問題。這才是根本解決之道。

讓產權的歸產權,給且只給公允市價補償,就不需要太多的這個評那個評了。

環評 一票 否決 應當 保留 修訂 的冷 思考
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